Uzasadnienie
Minister Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych, w związku z pismem Rady Sołeckiej w G., decyzją z dnia 12 kwietnia 1989 r. nr PW-o-550/N/5/88, powołując się na art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./, stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia 30 września 1987 r. nr OS-16/7211/4/87 w sprawie rozstrzygnięcia sporu dotyczącego korzystania z wód jeziora Sz. oraz użytkowania stawów rybnych należących do Ryszarda K. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że swoją decyzją Dyrektor Wydziału orzekł o wyłączeniu publicznego dostępu do jeziora Sz. oraz nakazał przywrócenie stawów rybnych do odpowiedniego stanu techniczno-eksploatacyjnego. Rozpatrując sprawę w wyniku pisma Rady Sołeckiej w G., Minister stwierdził, że "uchwałą Gminnej Rady Narodowej w G. zatwierdzony został plan zagospodarowania przestrzennego, na mocy którego zapewniony został publiczny dostęp do wód jeziora Sz. Decyzja organu stopnia wojewódzkiego zatem zawiera ustalenia całkowicie sprzeczne z tym planem. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ rozstrzygnięcia organów administracji państwowej nie mogą naruszać ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego, dotyczących ochrony środowiska. Do tego rodzaju ustaleń należy zaliczyć niewątpliwie - jak w niniejszej sprawie - ustalenie ciągu spacerowego oraz możliwości powszechnego korzystania z wód jeziora. Artykuł 7 ust. 2 tej ustawy stwierdza, że decyzja sprzeczna z przepisem ust. 1 jest nieważna. Zachodziła zatem konieczność wydania z urzędu decyzji stwierdzającej nieważność na podstawie opisanych w sentencji przepisów.
Na decyzję tę złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ryszard K., który w stawach rybnych na południowo-wschodnim pobrzeżu jeziora Sz. we wsi G, prowadzi gospodarstwo rybackie. Skarżący zarzucił decyzji Ministra rażące naruszenie art. 7 w związku z art. 18 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, art. 5 w związku z art. 20, art. 25 i art. 36 prawa wodnego oraz art. 17 w związku z art. 11 ust. 2 Konstytucji PRL i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz przyznaniu kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Ryszard K. wskazał, że w skład stawów rybnych, stanowiących integralną całość techniczno-użytkową, wchodzą geodezyjnie podzielone w latach 1981-1983 i funkcjonalnie oraz rzeczowo rozłączone przez Naczelnika Gminy G.:
- dna stawów w "działkach" nr 132/8, 411/6 i 624/4; są one własnością Ryszarda K.,
- podstawowe groble stawowe w "działkach" nr 132/6, 385 i 407'; "działka" nr 132/6 jest wydzierżawiona skarżącemu z Państwowego Funduszu Ziemi na 10 lat, licząc od 15 stycznia 1984 r.,
- "działki" nr 385 i 407, pozostające dotychczas w wyłącznej dyspozycji Urzędu Gminy w G. Stawy rybne są poniemieckiego pochodzenia. Plany zagospodarowania przestrzennego wsi G. z lat 1976 i 1985 oraz plan gminy G. z 1980 r. przewidują utrzymanie eksploatacji stawów rybnych bez zmian. Po zrekultowywaniu i modernizacji w latach 1981-1983 stawów rybnych skarżący prowadzi w nich hodowlę karpi. Uprawnienia wodne na rybackie korzystanie z wód w stawach rybnych zostały skarżącemu wydane w dniu 28 maja 1982 r. na 25 lat przez Naczelnika Gminy G. Zdaniem skarżącego, skoro pozwolenie wodnoprawne jest podstawowym narzędziem realizacji zasad prawnej ochrony wód i związanej z tym ochrony środowiska, to środowisko prywatnych stawów rybnych, niespornie zgodnych z planami przestrzennymi wsi i gminy G., powinno być chronione zgodnie z art. 17 Konstytucji PRL oraz innych, przytoczonych na wstępie skargi przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz prawa wodnego.
Minister Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych pismem z dnia 19 września 1989 r. nr PW-o-553/6/89 wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego wniosku Minister przytoczył argumenty jak w zaskarżonej decyzji, podkreślając, że: "Istniejący spór pomiędzy Ryszardem K. a mieszkańcami wsi G. może być pod względem merytorycznym rozstrzygnięty w różny sposób. Rozstrzygnięcie to nie może jednak naruszać planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących ochrony środowiska. Obowiązkiem organu naczelnego, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, było w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego, która w sposób oczywisty naruszała ważną uchwałę Gminnej Rady Narodowej w G.". Minister wyjaśnił ponadto, że decyzja ma charakter kasacyjny i dlatego nie może rozstrzygać innych kwestii poruszonych w kasacji.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący złożył do akt fotokopię wyroku Sądu Wojewódzkiego w S. z dnia 13 listopada 1984 r. I Cr 795/84, mocą którego Sąd zakazał "pozwanemu - Skarbowi Państwa - Naczelnikowi Gminy G. naruszania posiadania grobli okalających stawy rybne położone we wsi G., stanowiące własność powoda Ryszarda K., a nadto zobowiązał pozwanego do przywrócenia grobli do stanu sprzed naruszenia posiadania, to jest do stanu istniejącego przed 8 sierpnia 1984 r."
Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi odstępstwo od określonej w art. 16 par. 1 Kpa zasady, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja ta w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki społeczne niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Tak więc nie każde oczywiste naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, powodującym nieważność decyzji.
Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle przytoczonych tu poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego, potwierdzonych w orzecznictwie Sądu Najwyższego, należy stwierdzić, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, powołanego jako jej podstawa prawna. Powołując się na to, że decyzja Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia 30 września 1987 r. narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, Minister nie wskazał, którego planu postanowienia narusza ta decyzja, nie podał bowiem daty ani numeru uchwały Gminnej Rady Narodowej, numeru i pozycji wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym uchwała została opublikowana, oraz daty wejścia tej uchwały w życie. Minister nie zwrócił przy tym uwagi, że Dyrektor Wydziału w uzasadnieniu swej decyzji powołał się na "Projekt planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi G. z 1976 r.". uwzględniający "stawy rybne wraz z groblami jako kompleks rybacki istniejący jeszcze od czasów przedwojennych", oraz na aktualizację projektu planu, w wyniku której "Gminna Rada Narodowa przyjęła wariant uwzględniający ciąg spacerowy m.in. na groblach stawów i taka też zapadła uchwała". Dyrektor zresztą również nie wskazał, kiedy opublikowana została uchwała ustalająca ciąg spacerowy po groblach stawów.
Skarżący powołał się na to, że "Plany zagospodarowania przestrzennego wsi G. z lat 1976 i 1985 oraz plan gminy G. z 1980 r. przewidują utrzymanie eksploatacji stawów rybnych bez zmian". Mimo że ten zarzut skargi podważa zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, z naruszeniem art. 200 par. 2 i 3 Kpa Minister nie ustosunkował się do niego w odpowiedzi na skargę.
Minister nie rozważył jeszcze jednej istotnej okoliczności, a mianowicie tej, że "kompleks rybacki" istniał już w czasie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. Zakładając nawet, że plan ten został opracowany przy pełnym poszanowaniu procedury określonej w przepisach odpowiedniej ustawy o planowaniu przestrzennym i opublikowany, to plan taki sam przez się nie przekształca już istniejącego stanu zagospodarowania terenu i nie zmienia ani stanu własności, ani nawet stanu posiadania. Z tego też względu Dyrektor Wydziału był w pełni uprawniony i do wydania decyzji na podstawie art. 36 i 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, skoro nie wprowadzał zmian w stanie istniejącym.
Należy więc stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji nie wykazano, aby decyzja Dyrektora Wydziału z dnia 30 września 1987 r. była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, przewidzianą w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, skoro nie zmieniała stanu prawnego z dnie wejścia w życia uchwały zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może nie zwrócić uwagi również na istotne naruszenie proceduralne, których dopuszczono się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Przepis art. 157 par. 2 Kpa wymaga wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Jeżeli postępowanie jest wszczynane z urzędu, art. 61 ust. 4 Kpa ustala obowiązek powiadomienia stron o jego wszczęciu w celu umożliwienia stronom wzięcia aktywnego udziału w postępowaniu /art. 10 Kpa/. Z akt wynika, że te obowiązki nie zostały wykonane. O powierzchowności badania sprawy oraz niewłaściwym rozumieniu sądowej kontroli decyzji administracyjnych świadczy pismo Ministerstwo z dnia 11 lipca 1989 r. nr PW-o-55/N/89, w którym - w związku z wniesieniem skargi przez Ryszarda K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie zażądano od Dyrektora Wydziału kompletu akt, lecz jedynie "oryginału decyzji".
Minister nie rozważył również, czy stwierdzenie w par. 3 uchwały nr XIII/74/86 Gminnej Rady Narodowej w G. z dnia 18 marca 1986 r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości G. /Dz.Urz. Woj. S. nr 3 poz. 97/ w brzmieniu: "Ustala się przebieg głównego ciągu pieszego wzdłuż jeziora Sz. według wariantu pierwszego" jest tak precyzyjne, aby - bez bliższego zbadania - mogło być uznane za podstawę do stwierdzenia, że "Decyzja organu wojewódzkiego zawiera natomiast ustalenia całkowicie sprzeczne z powyższym planem".
Biorąc pod uwagę to, że decyzja Ministra stwierdza nieważność ostatecznej, niewadliwej decyzji Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii w sprawie rozstrzygnięcia sporu dotyczącego korzystania z wód jeziora Sz. oraz użytkowania stawów rybnych należących do Ryszarda K., należało skargę uwzględnić i na mocy art. 207 par. 3 Kpa oraz art. 208 Kpa orzec jak w sentencji.