Uzasadnienie
Skarga kwestionuje wnioski Wojewódzkiego Inspektora Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych w W. z wyników kontroli przeprowadzonej w skarżącej Cukrowni w okresie od dnia 16 października 1998 r. do dnia 1 grudnia 1998 r., zawarte w piśmie z dnia 1 marca 1999 r. Organ przeprowadzający kontrolę powołał jako podstawę prawną swojego działania przepisy art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych /Dz.U. nr 16 poz. 137 ze zm./
W związku z opisanymi przez organ, stwierdzonymi w toku kontroli uchybieniami we wnioskach pokontrolnych zaleca się, co następuje:
"1. Przygotowanie placu fabrycznego i terenowych p.o. przed rozpoczęciem kampanii skupu i przerobu buraków cukrowych w zakresie warunków bezpieczeństwa pracy, jak również wymaganego wyposażenia i oznakowania.
- Bezwzględnie zabezpieczyć warunki bhp przy pobieraniu prób kontrolnych na terenowych p.o. i placu fabrycznym oraz rozładunku pojazdów.
- Dokonać rozliczenia odbiorców wysłodków według analiz laboratoryjnych WISiPAR.
- Zabezpieczyć prawidłowe ewidencjonowanie rozliczeń surowcowych zgodnych ze stanem faktycznym.
- Rozliczyć zakup surowca z uwzględnieniem stwierdzonej superaty (...).
- Rozliczyć i zająć stanowisko w stosunku do osób materialnie odpowiedzialnych za powstałe ubytki i superaty buraka w końcowym rozliczeniu poszczególnych terenowych p.o. i na placu fabrycznym.
- Zapewnić prawidłową oraz rzetelną obsługę i rozliczenie dostawców."
Strona skarżąca uznając, iż kategorycznie sformułowane wnioski z kontroli są aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym nałożenia obowiązków w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, poprzedzając ją stosownie do wymogu przewidzianego w art. 34 ust. 3 tej ustawy wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej nie uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawową kwestią w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie, czy zasadne jest twierdzenie strony skarżącej, iż kwestionowane przez nią wnioski z kontroli podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a więc czy stanowią one w myśl art. 16 ust. 1 ww. ustawy "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa". W razie bowiem ustalenia, że przepis ten ma w niniejszej sprawie zastosowanie, Sąd zobowiązany byłby do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej czynności, przeciwne natomiast ustalenie, a więc stwierdzenie, że kwestionowane wnioski nie stanowią aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa prowadzi wprost do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, bowiem dotyczącej wprawdzie czynności z zakresu administracji publicznej, jednakże nie mieszczącej się w kategorii aktów lub czynności, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Wypada zauważyć, iż przepis powyższy zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądowoadministracyjne ocenia jako nieprecyzyjny, powodujący znaczne trudności interpretacyjne. Konieczne jest więc rozważenie w ramach konkretnie rozpatrywanej sprawy, czy dotyczy ona takiego aktu lub czynności, podjętych przez organ administracji publicznej, w rozumieniu ww. przepisu.
Niesporne w niniejszej sprawie jest, iż Wojewódzki Inspektor Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych działał w sprawie jako organ administracji publicznej oraz podjął czynności, do których był uprawniony z mocy powołanych jako podstawa prawna działania przepisów.
Kwestią natomiast, która nastręcza poważniejsze kłopoty jest ustalenie, czy wnioski z kontroli przedstawione w piśmie z dnia 1 marca 1999 r. dotyczą przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku. Tylko bowiem gdyby dotyczyły one takiej materii, można byłoby mówić o zaistnieniu przesłanki z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, przesądzającej o dopuszczalności skargi.
Jak wynika z treści powołanych wniosków z kontroli, ich istotą jest przypomnienie stronie skarżącej jej obowiązków wynikających w szczególności z przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, prawidłowego ewidencjonowania i rozliczania ubytków i superat w prowadzonej działalności w zakresie skupu i przetwórstwa oraz dbałości o poprawność działania w zakresie stosunków umownych z innymi podmiotami gospodarczymi. W żadnym natomiast razie wnioski z kontroli kwestionowane w niniejszej sprawie przez stronę skarżącą nie noszą cech przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa.
O tym, iż wnioski powyższe stanowią jedynie zalecenia, nie wpływają natomiast w żaden sposób prawnie wiążący na sytuację prawną strony skarżącej ani też tej sytuacji nie wyznaczają, świadczy fragment pisma organu zawarty na str. 3, w którym informuje się stronę o obowiązku powiadomienia o wykonaniu zaleceń i podjętych decyzjach w terminie miesięcznym od daty otrzymania pisma. Żaden przepis prawa nie wiąże przy tym z zaskarżoną w niniejszej sprawie czynnością /wnioskami z kontroli/ określonego skutku prawnego. Jedynym skutkiem prawnym tych wniosków jest konieczność powiadomienia organu o wykonaniu zaleceń i podjętych decyzjach w terminie miesięcznym od otrzymania pisma. Ten jednak obowiązek nie wpływa w sposób znaczący na sytuację prawną strony skarżącej i jest zwykłą konsekwencją wynikającą ze stosunku pomiędzy podmiotem kontrolującym o podmiotem poddanym tej kontroli, opartej na przepisach prawa.
Tak więc reasumując, po odrzuceniu w sposób oczywisty takiej kategorii aktów jak "przyznające" lub "uznające" uprawnienia, gdyż nie o takie akty w sprawie może chodzić, orzekający w sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza, że kwestionowane wnioski z kontroli nie stanowią aktu ani czynności stwierdzającej uprawnienia lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Nie wpływają one bowiem w istocie na sytuację prawną strony skarżącej wyznaczając w jakikolwiek sposób jej uprawnienia lub obowiązek. W związku ze stwierdzonymi w toku kontroli uchybieniami i ustaleniami faktycznymi zalecają jedynie przestrzeganie obowiązującego prawa. Nie dotyczą więc przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie kreując nowej sytuacji prawnej. Nie są bowiem sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków podmiotu kontrolowanego. Strona skarżąca może na przykład bronić swojego interesu w innym postępowaniu, gdyby na przykład przez właściwy organ została wydana decyzja nakładająca określone obowiązki ze względu na nie przestrzeganie przez stronę przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.
Wypada zauważyć, iż skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął uchwałę z dnia 4 grudnia 2000 r. FPS 13/00 /OSP 2001 z. 2 poz. 18/ wyrażającą tezę, iż wynik kontroli nie wykraczający poza granice ukształtowane przepisem art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej /Dz.U. nr 100 poz. 442 ze zm./, lecz wskazujący wyłącznie określone uchybienia oraz dokonujący ustaleń faktycznych, a nie dotyczący tym samym przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko wyrażone w cytowanej uchwale i jest przekonany, że zaskarżone wnioski z kontroli przeprowadzonej przez WISiPAR w W. wskazują wyłącznie określone uchybienia strony skarżącej oraz zalecają na przyszłość stosowanie się do obowiązujących przepisów.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.