Uzasadnienie
Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania Marii U. od decyzji Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia 1 grudnia 1988 nr G.Wn. 8229 - 1/24/88, odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K.D. z dnia 25 lutego 1988 nr GG.8229-4/85/88 o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w K.D., o powierzchni 840 m2, oznaczonej jako działki nr 549/6 i 549/7, odwołania nie uwzględnił i decyzją z dnia 10 lipca 1989 nr GG.III.053.K-O-444/89 decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Ministra stwierdzono, że Naczelnik Miasta i Gminy w K.D. decyzją z dnia 5 maja 1979 nr 8221/16/77/79 wywłaszczył wskazaną wyżej nieruchomość, stanowiąca własność Marii i Karola małżonków U., w związku z planowaną budową osiedla mieszkaniowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody L-kiego z dnia 18 lipca 1979 nr GTV.8229-4/32/79, przy czym odszkodowanie nie zostało podjęte i złożono je do depozytu sądowego. W dniu 18 grudnia 1984 r. Maria U. wystąpiła z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, albowiem inwestycja, dla której nastąpiło wywłaszczenie, nie była realizowana. Podjęto zatem czynności zmierzające do ponownego rozpatrzenia sprawy, w wyniku których Naczelnik Miasta i Gminy decyzja z dnia 25 lutego 1988 nr GG.8229-4/85/88 odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Maria U. nie złożyła odwołania od tej decyzji.
W dniu 26 września 1988 r. Maria U. wystąpiła do Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego w L. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z dnia 25 lutego 1988r., ponieważ wydając tę decyzję naruszył on prawo, gdyż orzekł o wywłaszczeniu gruntu rolnego bez uprzedniego uzyskania zgody właściwego organu na wyłączenie tego gruntu z produkcji rolnej, to zaś uzasadnia zwrot nieruchomości.
Rozpatrując ten wniosek, stwierdzono, że obowiązujące w dniu wydania decyzje o wywłaszczeniu przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249/ nakładały na organy administracji państwowej powinność zweryfikowania planów przestrzennego zagospodarowania miast i wsi pod kątem ochrony gruntów rolnych i leśnych. Weryfikacji takiej nie podlegały decyzje o lokalizacji inwestycji zaawansowanych, a do takich należała budowa osiedla mieszkaniowego w K.D., w związku z którą nastąpiło w 1979 r. wywłaszczenie nieruchomości. "Inwestycja ta figurowała bowiem w wykazie inwestycji zaawansowanych i z tego powodu organ orzekający o wywłaszczeniu nie był zobowiązany do uzyskania zgody na wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej". W późniejszym okresie uzyskanie takiej zgody było wymagane, toteż po uzyskaniu zgody Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej na wyłączenie z produkcji rolnej nieruchomości Marii U., Wojewoda L-ki w dniu 8 grudnia 1987 r. wydał decyzje nr UAN. RP/T-208/87 o ustaleniu lokalizacji budowy tego osiedla. Mając na względzie treść obowiązujących obecnie przepisów art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/, z których wynika, że wywłaszczona nieruchomość nie podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie jej na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, Dyrektor Wydziału Planowania Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego w L. decyzją z dnia 1 grudnia 1988 nr GWn.8229-1/24/88 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu stopnia podstawowego z dnia 25 lutego 1988 nr GG.8229-4/85/88. W uzasadnieniu decyzji Ministra stwierdzono, że wskutek błędnego pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji, Maria U. w dniu 9 stycznia 1989 r. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji Dyrektor Wydziału postanowieniem z dnia 28 lutego 1988 r. sprostował mylne pouczenie i - traktując skargę jak odwołanie - przesłał je do rozpoznania Ministrowi Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Minister nie uwzględnił zażalenia Marii U. i postanowieniem z dnia 5 lipca 1989 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Minister stwierdził dalej, że zaskarżona decyzja "jest zasadna", albowiem nie stwierdzono, by została wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź bez podstawy prawnej /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Uzyskanie zgody na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nie było wymagane w okresie wydania decyzji o wywłaszczeniu, to jest w dniu 5 maja 1979 r. Gdy Maria U. domagała się w późniejszym okresie zwrotu nieruchomości i gdy w 1987 r. rozpatrywano sprawę przeznaczenia tych gruntów oraz ustalenia lokalizacji budowy osiedla, przepisy uległy już zmianie. W związku z tym przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji /8 grudnia 1987 r./ Wojewoda L-ki uzyskał zgodę Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej na wyłączenie z produkcji rolnej tych gruntów. Mając na względzie aktualny stan prawny, Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa uznał, że słusznie odmówiono Marii U. zwrotu nieruchomości, zwłaszcza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie tej nieruchomości na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego. Minister pouczył stronę, że jego decyzja "jest ostateczna i nie podlega dalszemu zaskarżeniu, bowiem została wydana w sprawie, w której postępowanie administracyjne wszczęto przed dniem 1 września 1980 r. /art. 14 ustawy ze stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego/".
Na decyzje tę Maria U. wniosła - za pośrednictwem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa - skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego, wnosząc o jej uwzględnienie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że "przedmiotem sprawy nie jest próba wzruszenia prawomocnej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, ale zwrot nieruchomości w warunkach niewykorzystania prawa ale zwrot nieruchomości w warunkach niewykorzystania prawa wywłaszczenia". Skarżąca podała, że o zwrot obowiązująca wówczas ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywała obowiązek zwrotu nieruchomości na rzecz byłego właściciela, jeżeli inwestycja nie została zrealizowana. Z tego względu skarżąca uważa, że "odmowa zwrotu nieruchomości jest rażącym naruszeniem przepisów ustawy i bezprawiem". Wskazała ponadto, że w okresie od 1984 r. do 1988 r. toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości. Uważa, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w K.D. "w świetle uprzednich rozstrzygnięć, a zwłaszcza prawomocnej decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia 1987-10-14 znak G.Wn.8229-4/33/86 - jest kuriozalna". Skarżąca wniosła o ocenę zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego od daty jej wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w piśmie z dnia 20 września 1989 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, wniósł o jej odrzucenie, gdyż postępowanie zostało wszczęte przed dniem 1 września 1980 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 200 Kpa organ, którego decyzja została zaskarżona - jeżeli nie uchylił lub nie zmieni zaskarżonej decyzji - przekazuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy oraz odpowiedź na skargę. Obowiązek przedstawienia akt, przewidziany w tym przepisie, oznacza, że Sądowi powinien być przedstawiony komplet akt sprawy. Kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego bowiem podlega nie tylko zgodności z prawem,decyzji zaskarżonej, lecz również decyzji organu pierwszej instancji, a uchyleniu bądź stwierdzeniu nieważności podlega zarówno decyzja zaskarżona, jak i - w miarę potrzeby - decyzja organu pierwszej instancji /art. 207 par. 1 Kpa/. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu nie tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, lecz także wówczas, gdy stwierdzi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Zaniechanie nadesłania Sądowi kompletu akt uniemożliwia, a w każdym razie utrudnia dokonanie wszechstronnych ustaleń potrzebnych do oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny musi w tym miejscu stwierdzić, że jednostki organizacyjne Ministerstwa, a także terenowe organy administracji państwowej podległe Ministrowi Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa bardzo często nie dopełniają obowiązku wynikającego z art. 200 par. 2 i 3 Kpa i nadsyłają akta niekompletne, a w odpowiedzi na skargę nie ustosunkowują się do podniesionych w niej zarzutów.
Pogląd Ministra, że skoro skarżąca w 1984 r. wystąpiła o zwrot nieruchomości wywłaszczonej w 1979 r., a nie wykorzystanej na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie, to jej skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna z przyczyny określonej w art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8/, polega na nieporozumieniu. Postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie jest kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego. Sprawa o zwrot nieruchomości jest nową sprawą, a zatem datą wszczęcia postępowania na żądanie stronie jest dzień doręczenia żądania organowi /art. 61 par. 3 Kpa/. Z tych względów pouczenie w decyzji Ministra, że decyzja nie podlega dalszemu zaskarżeniu, a także żądanie w odpowiedzi na skargę odrzucenia jej nie znajdują prawnego uzasadnienia.
Jak wynika z fotokopii decyzji Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia 1 grudnia 1988 r. załączonej do zażalenia Marii U., zawarto w niej oczywiście błędne pouczenie o możliwości zaskarżenia tej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Gdy skarżąca - zgodnie z pouczeniem - wniosła skargę, Dyrektora Wydziału sprostował pouczenie postanowieniem z dnia 28 lutego 1989 r., doręczonym Marii U. w dniu 15 marca 1989 r. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego potraktowano jako odwołanie. W myśl art. 112 Kpa błędne pouczenie co do prawa odwołania lub skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Skarżąca odebrała tę pomyłkę i pouczenie jako celowe wprowadzenie jej w błąd, w celu przewlekania sprawy. Trudno dziwić się takiemu odczuciu, skoro w cztery lata po wszczęciu postępowania o zwrot nieruchomości organ stopnia wojewódzkiego popełnia "pomyłkę" powodująca dalszą, kilkumiesięczna zwłokę w załatwieniu sprawy przez organy administracji.
Brak akt organu stopnia wojewódzkiego oraz akt Naczelnika Miasta i Gminy w K.D. nie pozwala uznać zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem. Skarżąca dołączyła do skargi decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia 14 października 1986 nr G.Wn.8229-4/33/86, w której wskazano, ze przekazanie nieruchomości skarżącej na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej decyzją z dnia 29 lutego 1984 nr 8224/4/84 nastąpiło w czasie, gdy Spółdzielnia ta nie legitymowała się aktualna decyzją o lokalizacji inwestycji, ponieważ decyzja z dnia 28 sierpnia 1975 r. była już nieaktualna. W decyzji tej trafnie podkreślono również, że w czasie wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości występował prawny obowiązek jej zwrotu. Okoliczności wskazane w decyzji zdają się świadczyć o tym, że terenowe organy administracji państwowej, a zwłaszcza Naczelnik Gminy i Miasta w K.D., nadużyły swoich uprawnień. Z rażącym naruszeniem prawa nie tylko nie dopełnił on obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ale nieruchomość podlegająca zwrotowi przekazał spółdzielni mieszkaniowej.
Naczelny Sad Administracyjny w swoim orzecznictwie podkreśla, że wprawdzie korygowanie decyzji administracyjnych powinno być dokonywane w postępowaniu odwoławczym, jednakże nie wyłącza to możliwości żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Nie zwalnia to również organu nadzoru z obowiązku rozważenia, czy kwestionowana decyzja ostateczna jest zgodna z prawem. Z przekazanych Naczelnemu Sadowi Administracyjnemu akt sprawy nie wynika, aby obowiązek wszechstronnego zbadania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K.D. z dnia 25 lutego 1988 r. został dopełniony przez organy orzekające w sprawie. Przy załatwianiu tej sprawy bowiem naruszono przepisy postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Z podanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę Marii U. i uchylił zaskarżone decyzje z przyczyny określonej w art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa, orzekając o kosztach postępowania w myśl art. 208 Kpa.