Uzasadnienie
Adwokat Jan Z. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 sierpnia 1986 nr BAR I. 810/292/86, której sentencja brzmi: "nie uwzględniam wniosku adw. Jana Z. z dnia 8 lipca 1986 r. o wyrażenie zgody na wykonywanie zawodu adwokata indywidualnie". Podstawą prawną tej decyzji był art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124/, w uzasadnieniu zaś podano, że Okręgowa Rada Adwokacka w K. kilkakrotnie odmawiała nadania biegu wnioskowi Jana Z. /uchwały z dnia 24 listopada 1983 r., z dnia 29 marca 1984 r., z dnia 29 listopada 1984 r. i z dnia 26 marca 1985 r./ i choć Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej kolejne uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej uchylało z motywacją, że zainteresowany był jedynym obrońcą wojskowym na terenie Z. zanim przeszedł na emeryturę, a ponadto występuje tam duże zapotrzebowanie na pomoc prawną w zakresie spraw administracyjnych karnoadministracyjnych, a właśnie takimi sprawami zainteresowany chciałby się zajmować, to jednak ostatecznie w dniu 4 czerwca 1985 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nie uwzględniło kolejnego odwołania Jana Z. Jak podano w uzasadnieniu decyzji Ministra, zainteresowany "od powyższych uchwał odwołał się do Ministra Sprawiedliwości", jednakże wniosku nie uznano za zasadny, ponieważ w Z. działają dwa zespoły adwokackie, które "w pełni zabezpieczają pomoc prawną miejscowej ludności", wobec czego nie ma potrzeby tworzenia tam kancelarii indywidualnej. Wprawdzie wnioskodawca wskazał także G. jako przyszłą siedzibę kancelarii adwokackiej, jednakże Naczelnik Gminy w G. stwierdził, że na tamtym terenie nie występuje zapotrzebowanie na pomoc prawną świadczoną przez adwokata. "Również z przedstawionego Ministrowi Sprawiedliwości planu rozmieszczenia adwokatów w Izbie K-kiej nie wynika, że konieczne jest utworzenie kancelarii indywidualnej na terenie Izby". Wprawdzie wyrażenie zgody może wynikać także z tego, że wnioskodawca reprezentuje ściśle określoną specjalność prawniczą", na którą jest zapotrzebowanie, jednakże również z tego powodu Minister nie uznał wniosku za uzasadniony, ponieważ na terenie Z. nie ma siedziby ani prokuratura wojskowa, ani sąd wojskowy.
Obszerna skarga na tę decyzję zawierała wniosek o jej uchylenie z następującymi argumentami:
1/ błędnie ustalono stan faktyczny, ponieważ zapytane zostały zespoły adwokackie w Z., a te musiały odpowiedzieć, że zaspokajają potrzeby ludności, "bo żaden zespół nie może sam się dyskwalifikować. ORA w K. w tej sprawie nie zwróciła się do żadnych organów przedstawicielskich". Ponadto Naczelna Rada Adwokacka uważała, że brak siedziby prokuratora i sądu wojskowego w Z. nie ma wpływu na zapotrzebowanie na pomoc prawną obrońcy wojskowego na terenie, gdzie znajdują się jednostki wojskowe i zakład karny z tymczasowo aresztowanymi żołnierzami. Skarżący powołał się także na zaświadczenia Wojskowego Sądu Garnizonowego w K. z dnia 5 sierpnia 1980 r. oraz z dnia 16 listopada 1983 r. /odpisy w aktach/, stwierdzające potrzebę wykonywania przez niego funkcji obrońcy sądowego ze względu na sesje wyjazdowe sądu do jednostek wojskowych w Z. Powołał się także na pismo Prezesa Izby Wojskowej Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 1986 r. stwierdzające, że Jan Z. zostanie reaktywowany w uprawnieniach obrońcy sądowego po uzyskaniu zezwolenia na wykonywanie zawodu adwokata indywidualnie /brak w aktach/. Wskazał przy tym, że Prezes Izby Wojskowej Sądu Najwyższego decyduje o potrzebie działania obrońcy wojskowego na danym terenie oraz dokonuje nominacji. Ponieważ obrońcą wojskowym został na zasadzie art. 61 par. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o ustroju sądów wojskowych /Dz.U. nr 23 poz. 166/, a nie z tytułu posiadania stopnia oficerskiego, nie może pełnić funkcji bez zezwolenia na praktykę prywatną i tę okoliczność uznaje za odpowiadającą pojęciu uzasadnionych wypadków, o których mówi art. 4 ust. 3 prawa o adwokaturze. W zakresie braków ustalenia stanu faktycznego zarzucał Ministrowi, że nie uwzględnił cech osobistych wnioskodawcy jego odznaczeń, działalności politycznej i społecznej, przy czym uważał, że okoliczności te również mieszczą się w pojęciu "uzasadnionych wypadków". Stwierdzał w zakończeniu, że brak ustaleń faktycznych w kwestii wskazanych zaświadczeń, jego cech osobistych i działań społeczno-politycznych powoduje, że zaskarżona decyzja "nie może być utrzymana";
2/ naruszono zasady z art. 4 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 5 prawa o adwokaturze, ponieważ "Ministerstwo Sprawiedliwości nie mogło powziąć decyzji przed rozstrzygnięciem i ustosunkowaniem się w świetle orzeczenia NSA z dnia 7.2.86 r., czy uchwała Prez. NRA narusza prawo i czy Prez. NRA mogło nadal blokować sprawę (...), a nadto czy jest zgodna z art. 61 par. 3 ust. o ustroju sądów wojskowych oraz czy nie narusza uprawnień organów wojskowych co do wypowiadania się o potrzebie wykonywania czynności obrońcy wojskowego przez określonego adwokata i jego mianowania na mocy art. 62 wyżej wymienionej ustawy o ustroju sądów wojskowych". Również przy uzasadnieniu tego zarzutu skarżący powracał do wcześniejszej argumentacji, stwierdzając, że "Decyzja nie jest uzasadniona, bo opiera się na mylnej wykładni prawa w odniesieniu do ustawowego wyrażenia <>", nie można ich bowiem ocenić "bez skreślenia i ustosunkowania się do cech osobistych zainteresowanego oraz jego działalności społ.-politycznej, co wyraźnie wynika także z art. 1 ust. 1 i art. 5 pr. o adw.". W szerokim pojęciu "uzasadnione wypadki" mieści się - zdaniem skarżącego - "działanie w kierunku kształtowania prawa, kształtowania świadomości prawnej społeczeństwa (...), jak również przestrzegania stosowania prawa". Polemizował także ze stanowiskiem Naczelnika Gminy w G.;
3/ "naruszenie zasad z art. 14 pr. o adw. w zw. z orzeczeniem Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 1986 r. I Pa 24/84, wydanym w innej sprawie". Naruszenie to polega na tym, że Minister Sprawiedliwości powinien reagować na to, "czy w samorządzie adwokackim narusza się prawo i w jaki sposób"; jest do tego zobligowany przez redakcję art. 14 prawa o adwokaturze, przy czym zwrócenie się Ministra do Sądu Najwyższego nie zależy od wniosku adwokata. W sprawie chodzi o to, czy Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej "jest organem adwokatury" i może za tę Radę podjąć uchwałę na podstawie art. 58 pkt 8 w związku z art. 59 ust. 3 prawa o adwokaturze. Skarżący uważał w związku z tym, że Minister powinien najpierw zwrócić się do Sądu Najwyższego w kwestii legalności tej uchwały i dopiero po rozstrzygnięciu tej kwestii wydać decyzję w sprawie zezwolenia na wykonywanie zawodu adwokata indywidualnie, "względnie powinny zostać wydane obie decyzje jednocześnie i odpowiednio uzasadnione, gdyż od obu istnieje skarga do NSA". Wadliwość uchwały Prezydium NRA skarżący upatrywał w nieprzedłożeniu jego wniosku Ministrowi Sprawiedliwości, lecz zwrócenie sprawy Okręgowej Radzie Adwokackiej w K., co było przedmiotem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 1986 r. Stwierdzał jednak również, że uchwała z dnia 4 czerwca 1985 r. "jest nieważna, gdyż bezprawnie zmieniła swą własną uchwałę z dnia 7 marca 1985 r.", nie mając do tego przesłanek w jakichkolwiek nowych podstawach faktycznych;
4/ forma decyzji jest niezgodna z art. 107 par. 1 Kpa, uważał bowiem, ze "istnieje Biuro ds. Adwokatury i Radców Prawnych, na czele którego stoi Podsekretarz Stanu, który jest upoważniony do wydawania decyzji w zakresie spraw powierzonych mu do załatwienia samodzielnie". Wobec tego "wzmianka w decyzji, że podpis Podsekretarza Stanu następuje w zastępstwie podejmującego decyzję Ministra, wykluczałaby upoważnienie od Ministra do samodzielnego wydawania decyzji". Skarga zawierała także wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy na mocy art. 200 par. 2 Kpa, który jednak w świetle jego uzasadnienia należy oceniać jako oczywistą omyłkę, ponieważ działanie organu administracji na podstawie art. 200 par. 2 Kpa jest działaniem dozwolonym tylko z urzędu.
W odpowiedzi na skargę uznano ją za bezzasadną i zasługującą na oddalenie, ponieważ jej argumentacja jest jedynie polemiką z ustaleniami Ministra. Dodano, że skarżący ma obecnie 78 lat i praktycznie od połowy 1980 r. nie wykonuje zawodu adwokata.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę uznania jej za niezgodną z prawem.
Dla porządku wypada przypomnieć, że art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124/, będący prawną podstawą zaskarżonej decyzji przewiduje, iż "w uzasadnionych wypadkach Minister Sprawiedliwości, na wniosek okręgowej rady adwokackiej, może wyrazić zgodę na wykonywanie przez adwokata zawodu indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem".
Na wstępie wymaga sprostowania pogląd, że "adw. J. Z. od powyższych uchwał /chodzi o uchwały organów samorządu adwokackiego, wydane w sprawie - uwaga sądu/ odwołał się do Ministra Sprawiedliwości ". Już w swym poprzednim postanowieniu w tej sprawie, na które powołuje się skarżący, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 4 ust. 3 prawa o adwokaturze w tym kierunku, że uznał wyrażenie zgody /lub odmowę/ za wyłączną kompetencję Ministra Sprawiedliwości w związku z czym rolą okręgowej rady adwokackiej jest przekazanie Ministrowi wystąpienia zainteresowanego adwokata z własnym wnioskiem pozytywnym lub negatywnym. Przed organami adwokatury natomiast nie może w tym zakresie być prowadzone jakiekolwiek postępowanie rozstrzygające o uprawnieniach zainteresowanego. O tym może decydować tylko Minister Sprawiedliwości, będący jedyną instancją administracyjną w tych sprawach. Prawidłowo zresztą w żadnym miejscu zaskarżonej decyzji nie wskazano na art. 138 Kpa. Przy takim wyjaśnieniu za całkowicie błędny trzeba uznać pogląd Jana Z., że Minister nie mógł wydać decyzji przed rozstrzygnięciem, "czy uchwała Prez. NRA narusza prawo". Rozpatrując wniosek Jana Z. /choć powinien to być wniosek okręgowej rady adwokackiej - choćby nawet negatywny/, Minister w ogóle nie mógł oceniać legalności uchwał organów samorządu adwokackiego, gdyż nie jest do tego uprawniony, Gdyby zaś uznał jakąś uchwałę za sprzeczną z prawem, może zastosować tylko tryb przewidziany art. 14 ust. 1 prawa o adwokaturze. W tym wypadku nie zachodziła nawet taka możliwość, ponieważ - jak powiedziano na wstępie - orzekanie w sprawach - o których mówi art. 4 ust. 3 tej ustawy - należy do wyłącznych kompetencji Ministra Sprawiedliwości.
Podając to wyjaśnienie, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawia poza swymi dalszymi rozważaniami zarzuty skarżącego dotyczące różnych aspektów legalności uchwał samorządu adwokackiego, nie jest bowiem właściwy do ich rozpatrywania.
Druga grupa zarzutów skargi dotyczy sposobu interpretacji pojęcia "uzasadnione wypadki", będącego przesłanką wyrażenia zgody przez Ministra. Także w tym zakresie Sąd nie podzielił wątpliwości skarżącego co do wadliwości interpretacyjnych ze strony Ministra Sprawiedliwości. Faktem jest, że "uzasadnione wypadki" ocenia się według kontekstu, w jakim zwrot ten został ujęty, a ponieważ jest to pojęcie nie zdefiniowane, interpretator może pojęciu temu nadać własne znaczenie według okoliczności sprawy. To powoduje jednak, że treść, jaką temu pojęciu nadał w konkretnej sprawie organ administracji, podlega ocenie organu wyższego stopnia oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z punktu widzenia adekwatności do znanych okoliczności sprawy.
Przede wszystkim trzeba wyjaśnić, że w zwrocie "uzasadnione wypadki" w kontekście art. 4 ust. 3 omawianej ustawy zupełnie nie da się pomieścić tego, co skarżący uważa za "określenie i ustosunkowanie się do cech osobistych zainteresowanego oraz jego działalności społ.-politycznej". Oznaczenie i zasługi pozazawodowe mogą być uzupełnieniem w ocenie osobowości zainteresowanego, ale nie kryterium przesądzającym o tym, czy jako adwokat może prowadzić praktykę indywidualnie. "Uzasadnionymi wypadkami" nawet w najszerszym znaczeniu nie są, w ocenie Sądu, ani treści zawarte w art. 1 ust. 1 ustawy, ani działania wynikające z roty ślubowania /art. 5 ustawy/, ani to, że Jan Z. - nie będąc oficerem - nie może pełnić funkcji obrońcy wojskowego bez zezwolenia na praktykę prywatną. Trzeba przy tym wyjaśnić, że art. 62 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o ustroju sądów wojskowych /Dz.U. nr 23 poz. 166/ rzeczywiście zastrzega Prezesowi Izby Wojskowej Sądu Najwyższego ocenę potrzeb wymiaru sprawiedliwości w Siłach Zbrojnych przy zarządzaniu wpisu adwokata na listę obrońców wojskowych, nie jest to jednak zdarzenie prawne, które miałoby stanowić prejudykat w sprawie rozstrzyganej przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 4 ust. 3 prawa o adwokaturze, nie musiał się więc do niego ten organ ustosunkowywać, jak uważa skarżący. Pisma i oświadczenia organów wojskowych na które powołuje się skarżący, zawierają inne treści od tych, jakie znajduje w nich Jan Z. Można wprawdzie twierdzić, że oświadczenia zespołów adwokackich w tego rodzaju sprawach nie są obiektywne, a zatem nie mogą być wyłącznym kryterium oceny "uzasadnionych wypadków", jednakże nie można wymagać od Ministra uzyskiwania opinii "organów przedstawicielskich" /jak twierdzi skarżący, nie wskazując zresztą jakie organy przedstawicielskie byłyby właściwe do wydania takiej opinii/. Być może najbardziej miarodajną byłaby opinia odpowiednich władz sądowych, ale właśnie również takimi dowodami dysponował Minister Sprawiedliwości w rozpatrywanej sprawie.
Wszystko to wskazuje, że Ministrowi Sprawiedliwości nie można skutecznie zarzucić, iż nie rozważał sprawy jako "uzasadnionego wypadku" lub nadał temu nieostremu zwrotowi treść wadliwą. Nie można przy tym zapominać, że wyrażenie przez Ministra zgody jest decyzją uznaniową, a to oznacza, że gdyby nawet stwierdzono wypadek uzasadniony, nie byłoby naruszeniem prawa wydanie należycie i przekonująco uzasadnionej decyzji odmowej. Decyzja Ministra Sprawiedliwości w rozpatrywanej sprawie została szeroko uzasadniona, ma potwierdzenie w aktach sprawy przy czym w odpowiedzi na skargę dodatkowo wyjaśniono, że skarżący "ma aktualnie już 78 lat i praktycznie od połowy 1980 r. nie wykonuje zawodu adwokata". Tę ostatnią okoliczność trzeba nieco skorygować, ponieważ z pisma Okręgowej Rady Adwokackiej w K. z dnia 30 stycznia 1984 nr 109/G/84, adresowanego do kilku instytucji, wynika, że Jan Z. "przestał wykonywać zawód adwokata (...) z dniem 31.XII.1983 r. na zasadzie art. 98 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 3" prawa o adwokaturze.
Skarżący dopatruje się naruszenia przez decyzję Ministra także art. 107 par. 1 Kpa przez fakt podpisania jej przez Podsekretarza Stanu w zastępstwie Ministra. Nastąpiło tu oczywiście przeoczenie przez skarżącego tej okoliczności, że organem administracji, a więc wyłącznie uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych, jest Minister Sprawiedliwości, wobec tego każdy inny funkcjonariusz ministerstwa - nie wyłączając podsekretarza stanu - może podpisać decyzję tylko w zastępstwie lub z upoważnienia Ministra. Wymagań takich nie stawia się oczywiście przy zwykłej korespondencji.
Na tle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie dostarcza podstaw do twierdzenia, iż Minister Sprawiedliwości dopuścił się zaniedbań co do wyjaśnienia stanu faktycznego /art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa/ lub nie rozpatrzył sprawy z punktu widzenia zwrotu "uzasadnione wypadki" /art. 4 ust. 3 prawa o adwokaturze/. Nie można wobec tego zarzucić tej decyzji naruszenia przepisów prawa administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy /art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa/. To zaś przesądza o oddaleniu skargi zgodnie z art. 207 par. 5 Kpa, jako że Naczelny Sąd Administracyjny nie bada decyzji administracyjnych o charakterze uznaniowym w tym zakresie, jaki stanowi sferę pozostawioną uznaniu organu.