Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 marca 1985 r. Naczelnik Miasta i Gminy w B. odmówił Stanisławowi P. zezwolenia na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach nr 265/2, 265/3 i 265/4, gdyż - jak stwierdził - znajdują się one na terenie przeznaczonym według projektu ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy pod uprawy rolne bez prawa zabudowy.
Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Naczelnego Architekta Warszawy decyzją z dnia 14 czerwca 1985 r. na którą Stanisław P. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Na podstawie art. 200 par. 2 Kpa Naczelny Architekt Warszawy decyzją z dnia 22 listopada 1985 r. uchylił swoją decyzję z dnia 14 czerwca 1985 r. oraz decyzję organu stopnia podstawowego z dnia 1 marca 1985 r. i wyraził zgodę na zabudowę mieszkaniową działki nr 265/2 w O. przy ul. W. nr 43 gmina B., powołując się na opinię Biura Planowania Rozwoju Warszawy z dnia 18 października 1985 r. z której wynika, że działka ta znajduje się na terenach przeznaczonych według projektu planu pod zabudowę rolniczą i mieszkalną jednorodzinną dla ludności nierolniczej.
Powołując się na kolejną opinię Biura Planowania Rozwoju Warszawy z dnia 9 stycznia 1986 r. Naczelny Architekt Warszawy wystąpił do Ministra z wnioskiem o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 22 listopada 1985 r., w związku z czym decyzją z dnia 6 sierpnia 1986 nr 43/084-12-391/86 Minister stwierdził nieważność decyzji Naczelnego Architekta Warszawy z dnia 22 listopada 1985 r. Uzasadnienie decyzji Ministra zawiera ustalenie, że z opinii BPRW z dnia 9 stycznia 1986 r. wynika, iż działka nr 265/2 nie jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Wyrażenie zgody na zabudowę tej działki może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntów, wydanego w trybie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jeśli w planie zagospodarowania lub w projekcie do tego planu tereny te zostały przewidziane pod budownictwo mieszkaniowe. W tej sprawie takiego zezwolenia brak. W projekcie planu gminy B. teren, na którym znajduje się wskazana wyżej działka, jest przeznaczony pod uprawy polowe bez prawa zabudowy /symbol E 27 R./. Jedynie północna część działki nr 265, w pasie o szerokości 50 m wzdłuż ul. W., znajduje się na terenie przewidzianym pod zabudowę rolniczą /symbol E 30 MR/. Jest to część działki już zabudowana przez Stanisława P. Gdyby więc przez organ I instancji została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, decyzja ta byłaby nieważna stosownie do art. 45 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stanisław P. zarzuca organowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości, gdyż na tej samej działce nr 265/5 są zbudowane dwa budynki mieszkalne, a przy ul. W. nie mieszkają rolnicy, lecz tak zwani "działkowcy", Ponadto powołał się na zarzuty zawarte w poprzedniej skardze do sądu.
W odpowiedzi na skargę podtrzymano stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze /lub nieleśne/ następuje między innymi w ramach planów zagospodarowania przestrzennego /art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych/ - Dz.U. nr 11 poz. 79/. Decydujące znaczenie więc ma tu treść planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrażenie zgody przez właściwe organy /art. 7 ust. 2 tej ustawy/ jest działaniem poprzedzającym uchwalenie planu. Z tego względu przy wydawaniu decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ obowiązuje jedynie treść planu. Dotyczy to także pozwolenia na budowę /art. 54 ust. 5 prawa budowlanego/. W świetle powyższych stwierdzeń nie jest zrozumiałe stanowisko wyrażone w początkowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy nie ma przy tym dowodu określającego rodzaj /i ewentualnie klasę/ gruntów skarżącego. Nie wiąże się z przedmiotem rozstrzygnięcia ostatnie zdanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skoro w tej sprawie nie była wydawana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, lecz pozwolenie na budowę. Skarżący nie żądał zresztą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji.
Zasadniczą przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ stołeczny w trybie art. 200 par. 2 Kpa, uchylającej poprzednio wydane decyzje odmowne i wyrażającej zgodę na zabudowę mieszkaniową działki skarżącego, było w ocenie Ministra to, że według projektu planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. teren, na którym znajduje się ta działka, przeznaczony jest pod uprawy polowe bez prawa zabudowy. Mimo takiego podkreślenia i faktu, że na tej podstawie zaskarżona decyzja wzrusza - i to z powodu rażącego naruszenia prawa - decyzję ostateczną /w osnowie decyzji Ministra powołano art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/, w aktach sprawy nie ma ani graficznej, ani opisowej części powołanego projektu planu. Na podstawie zaś tylko takich dokumentów mogło być wydane takie rozstrzygnięcie, zwłaszcza że dołączone opinie Biura Planowania Rozwoju Warszawy zawierają odmienne stanowiska co do przeznaczenia działki skarżącego. Stanowiąca podstawę zaskarżonej decyzji opinia z dnia 9 stycznia 1986 r. nie precyzuje zresztą dokładnie, która z działek oznaczonych numerami 265/2, 265/3 i 265/4 może /a która nie może być zabudowana domem mieszkalnym.
Wszystko to pozwala na wniosek, że znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy i poczynione ustalenia nie stanowiły materiał dowodowy i poczynione ustalenia nie stanowiły wystarczającej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 22 listopada 1985 r. z powodu jej sprzeczności z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu zarzucił, że decyzja Naczelnego Architekta Warszawy z dnia 22 listopada 1985 r. dotknięta jest wadą nieważności, gdyż została wydana po upływie terminu określonego w art. 200 par. 2 Kpa.
Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że skarga na decyzję organu stołecznego z dnia 14 czerwca 1985 r. wpłynęła do tego organu w dniu 11 lipca 1985 r. /w urzędzie pocztowym nadano ją 9 lipca 1985 r./. Decyzja z dnia 22 listopada 1985 r. więc wydana została istotnie po upływie 30 dni od daty wpływu skargi. Okoliczność ta jednak, zdaniem Sądu, również nie uzasadniała stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Przewidziana w art. 200 par. 2 Kpa autokontrola decyzji ostatecznej jest związana z wprowadzeniem sądowego badania legalności decyzji administracyjnych i stwarza organowi, który wydał decyzję dotkniętą wadami, możliwość jej naprawienia bez potrzeby uruchamiania postępowania sądowego. Jest to więc unormowanie podyktowane względami ekonomii procesowej i ochroną interesów osoby słusznie kwestionującej prawidłowość wydanej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego.
Z art. 200 par. 2 i 3 Kpa wynika, że następujące czynności powinny być dokonane przez organ w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi: przekazanie skargi wraz z aktami sprawy do sądu administracyjnego wraz z wniesieniem odpowiedzi na skargę albo wydanie decyzji zmieniającej lub uchylającej własną decyzję w przypadku uznania w całości skargi za słuszną. Jest więc jeden termin dla wszystkich tych czynności organu.
W doktrynie z zakresu postępowania administracyjnego wyróżnia się terminy dotyczące czynności organu prowadzącego postępowanie oraz terminy dotyczące uczestników postępowania administracyjnego. Do pierwszych terminów zalicza się na przykład termin określony w art. 35 par. 3 Kpa w ciągu którego należy załatwić sprawę, do drugich zaś na przykład termin określony w art. 58 par. 2 Kpa, w ciągu którego można złożyć wniosek o przywrócenie terminu /W. Dawidowicz - Postępowanie administracyjne, zarys wykładu, Warszawa 1983 r. str. 154 i nast./.
Terminy dotyczące czynności organu prowadzącego postępowanie /podobnie zresztą jak terminy dla czynności sądu/ mają na celu zapewnienie sprawności postępowania tego organu i nie stosuje się do nich przepisów o przywróceniu terminu. Z tego względu mają one charakter terminów instrukcyjnych. Tego rodzaju charakter terminów dotyczących czynności sądu przyjmowany jest powszechnie w doktrynie postępowania cywilnego /por. np. W. Siedlecki - Zarys postępowania cywilnego, Warszawa 1966 r. str. 174/.
Instrukcyjny charakter terminów dotyczących organu prowadzącego postępowanie powodujące, że podjęcie przez organ czynności po upływie tego terminu nie pozbawia czynności znaczenia prawnego, ani tym bardziej nie powoduje jej nieważności. Nie jest na przykład kwestionowania skuteczność prawna decyzji administracyjnej tylko z tej przyczyny, że została ona wydana po upływie terminów określonych w art. 35 par. 3 Kpa.
Przy wyborze możliwości zakwalifikowania terminu określonego w art. 200 par. 2 Kpa albo do terminów dotyczących organu, albo do terminów dotyczących uczestników postępowania, oczywisty jest wniosek, że jest to termin dotyczący czynności organu prowadzącego postępowanie ze wszystkimi przytoczonymi wyżej cechami właściwymi dla tego rodzaju terminów. Oznacza to, że mimo upływu terminu określonego w art. 200 par. 2 Kpa możliwe jest przekazanie skargi wraz z aktami do sądu administracyjnego czy też wniesienie odpowiedzi na skargę /w praktyce nie są to niestety wypadki odosobnione/. Możliwe jest również, mimo upływu terminu określonego w art. 200 par. 2 Kpa, wydanie przez organ działający na podstawie tego przepisu decyzji zmieniającej lub uchylającej własną decyzję w przypadku uznania skargi w całości za słuszną. Nie ma bowiem żadnych uzasadnionych racji, aby skutki upływu terminu dla dokonania tej czynności organu traktować odmiennie niż przekazanie skargi z aktami do sądu czy wniesienie odpowiedzi na skargę. Nie można w związku z tym podzielić przytoczonego wyżej poglądu pełnomocnika organu.
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela również poglądu wyrażonego w wyroku tego sądu w sprawie SA/Gd 786/82 z dnia 16 grudnia 1982 r. W razie stwierdzenia jednej z przyczyn nieważności, określonych w art. 156 par. 1 Kpa, sąd jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji bez potrzeby dokonywania oceny, czy uchybienie powodujące nieważność miało wpływ na wynik sprawy. Jedynie upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne powodują, że sąd ogranicza się tylko do stwierdzenia niezgodności z prawem takiej decyzji /art. 207 par. 4 Kpa/. Przyjęcie zatem stanowiska, że decyzja wydana w trybie art. 200 par. 2 Kpa dotknięta jest nieważnością tylko dlatego, że została wydana po upływie 20 dni od daty upływu skargi, pozostawałoby w sprzeczności z celem tego przepisu.
Z tych przyczyn na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylono zaskarżoną decyzję orzekając o kosztach zgodnie z art. 208 Kpa.