Uzasadnienie
Decyzją z dnia 24 marca 1988 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, wydaną przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P.T., orzeczono o wywłaszczeniu części nieruchomości o powierzchni 0,1564 ha z ogólnego obszaru 0,2746 ha, położonej w P.T. przy ul. Sz. nr 58, należącej do nie ustalonych spadkobierców Bronisławy i Stanisława małżonków Sz., za odszkodowaniem pieniężnym w łącznej wysokości 763.147 zł.
Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Geodetę Wojewódzkiego w P.T. orzeczeniem z dnia 24 czerwca 1988 r. nr G.VI.8221/61/88. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że wywłaszczenie nastąpiło na potrzeby realizowanego osiedla mieszkaniowego, objętego ustaleniami decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z dnia 1 grudnia 1982 r. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji był zainteresowany kupnem całej nieruchomości, lecz ze względu na jej nie uregulowany stan prawny - mimo zgodnego stanowiska domniemanych spadkobierców jej właścicieli - umowa kupna-sprzedaży całego gruntu nie mogła być zawarta. Odszkodowanie za wywłaszczony grunt ustalono zgodnie z art. 59 i art. 62 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/, z uwzględnieniem zasad wynikających z uchwały nr VIII/49/85 Wojewódzkiej Rady Narodowej w P.T. z dnia 30 września 1985 r. w sprawie ustalenia zasad odszkodowania za wywłaszczone na rzecz Państwa grunty, położone na terenach miast i gmin województwa p. Zdaniem organu odwoławczego, tak ustalone odszkodowanie odpowiada wartości gruntu w obrocie wolnorynkowym, zgodnie bowiem z ustaleniami Państwowego Biura Notarialnego i Urzędu Skarbowego w P.T. cena gruntów tej samej kategorii co wywłaszczony wynosi w obrocie wolnorynkowym od 18 do 360 zł za 1 m2. Cena ustalona w postępowaniu wywłaszczeniowym wynosi 346 zł za 1 m2, a zatem jest to cena godziwa. Zdaniem organu odwoławczego, żądanie zgłoszone w toku postępowania objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości nie może być uwzględnione. Poza wywłaszczeniem bowiem pozostaje grunt o powierzchni 0,1182 ha, zabudowany domem mieszkalnym, który może być w dalszym ciągu wykorzystywany na cele dotychczasowe. Ponadto wywłaszczenie tej części gruntu byłoby przedwczesne, gdyż leży on wprawdzie na terenach przewidzianych w przyszłości pod wysokie budownictwo mieszkaniowe, lecz zadanie to nie jest jeszcze skonkretyzowane.
Na powyższą decyzję ostateczną skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: Zbigniew Sz., Paweł Sz., Maria W., Wiesława K., Wanda K. i Halina Barbara K., to jest domniemani spadkobiercy właścicieli nieruchomości. Podnieśli oni następujące zarzuty:
1/ wywłaszczeniem powinna być objęta cała nieruchomość, gdyż pozostała poza wywłaszczeniem jej część traci na wartości. Żądanie uzasadnia ponadto fakt, przyznany przez organy orzekające, że pozostała przy właścicielach część nieruchomości w perspektywie przewidziana jest pod budowę osiedla mieszkaniowego;
2/ organy orzekające o wywłaszczeniu powinny były określić domniemanym spadkobiercom właścicieli nieruchomości realny termin do przeprowadzenia postępowania spadkowego, uwzględniający fakt, że jedna ze spadkobierczyń zamieszkuje za granicą;
3/ odszkodowanie za grunt jest za niskie, a ceny ustalone w porozumieniu z Państwowym Biurem Notarialnym i Urzędem Skarbowym nie mogą być uznane za rozstrzygające. Uchwała z 1985 r. zdezaktualizowała się, skoro z ustaleń oficjalnych wynika, że inflacja w 1987 r. wynosiła 46 procent. Cena 1 m2 gruntu, ustalona na 346 zł, odpowiada wartości 10 dkg wędliny, jest więc w oczywisty sposób zbyt niska.
W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o odrzucenie skarg Pawła Sz., Wiesławy K., Wandy K. oraz Haliny Barbary K., nie składali oni bowiem odwołań od decyzji organów I instancji, oraz o oddalenie skarg Zbigniewa Sz. i Marii W. z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 196 par. 1 Kpa Sąd jest powołany do oceny zgodności z prawem, decyzji administracyjnych, nie będąc przy tym związany granicami skargi /art. 206 Kpa/. Wychodząc z tych założeń, Sąd uznał, że brak jest przesłanek do odrzucenia skarg Pawła Sz., Wiesławy K., Wandy K. i Haliny Barbary K. z tego powodu, że osoby te nie wniosły odwołań od decyzji organu I instancji. Wszyscy wymienieni stwierdzają, iż są dziećmi Stanisława i Bronisławy małżonków Sz., zmarłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonej, a więc zaliczają się do kręgu spadkobierców koniecznych. Skoro zatem w postępowaniu odwoławczym brało udział ich rodzeństwo w osobach Marii W i Zbigniewa Sz., to należało uznać, że w tym wypadku zachodzi współuczestnictwo materialne, o którym mowa w art. 72 par. 1 pkt 1 Kpa. W związku z tym, że z istoty spornego stosunku prawnego /odjęcia prawa własności gruntu stanowiącego sukcesję/ wynika, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego ma dotyczyć wszystkich osób będących sukcesorami, czynności procesowe współuczestników są skuteczne wobec wszystkich pozostałych sukcesorów z mocy art. 73 par. 2 Kpc.
Zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie mogą się ostać, zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Wydane w sprawie orzeczenia organów administracji państwowej zostały wydane z naruszeniem art. 53 ust. 1 powołanej na wstępie decyzji ustawy wywłaszczeniowej w związku z art. 7 Kpa. Stosownie bowiem do brzmienia pierwszego z tych przepisów wywłaszczenie może nastąpić tylko wtedy, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy, zgodnie zaś z art. 7 Kpa obowiązkiem organów administracji państwowej jest działanie mające na celu ochronę także słusznych interesów obywateli. Odnosząc treść norm prawnych zawartych w tych przepisach do niniejszej sprawy, organ orzekający w I instancji powinien był wyznaczyć domniemanym spadkobiercom małżonków Sz. termin do przedstawienia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po rodzicach, mając na względzie ich słuszny interes, a następnie podjąć próbę nakłonienia stron do zawarcia cywilnoprawnej umowy kupna-sprzedaży nieruchomości. Tylko bowiem wówczas, gdyby domniemani spadkobiercy małżonków Sz. nie przedstawili w wyznaczonym terminie postanowienia o stwierdzeniu nabycia praw do spadku bądź odmówili zawarcia umowy, organy administracji państwowej mogłyby uznać, że spełniona została hipoteza art. 53 omawianej ustawy, to znaczy, że nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Powoływanie się przez organy orzekające na nie uregulowany stan prawny nieruchomości jako na przeszkodę powodującą, że nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy, w sytuacji gdy przeszkodę tę można bez większych trudności usunąć, narusza zasadę prawną zawartą w art. 53 ust. 1 cytowanej ustawy w związku z zasadą ogólną wyrażoną w art. 7 Kpa, a w konsekwencji stanowi przesłankę uchylenia decyzji o wywłaszczeniu.
Decyzje organów administracji państwowej zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa przez to, że nie została wyczerpująco wyjaśniona kwestia objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości, zgodnie z postulatami skarżących. Na tle art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ rzeczą organów orzekających było wyczerpujące wyjaśnienie, na jakie cele była użytkowana sporna nieruchomość. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika jedynie, że grunt o powierzchni 0,1182 ha jest zabudowany domem mieszkalnym. Nie wskazano natomiast, jaki był sposób użytkowania tego gruntu ani jaki charakter ma znajdujący się na nim dom mieszkalny. W tym kontekście stwierdzenie zawarte w końcowym fragmencie uzasadnienia, że pozostała poza wywłaszczeniem część nieruchomości może być w dalszym ciągu wykorzystywana na cele dotychczasowe, niczego nie wyjaśnia. Za całkowicie chybione należy ponadto uznać pozostałe argumentu, przytoczone przez organ odwoławczy, mające uzasadniać odmowę objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości, to jest przedwczesność wywłaszczenia terenu, którego przeznaczenie jest wprawdzie znane /budownictwo wysokie/, ale nie zostało jeszcze skonkretyzowane. W związku z takimi sformułowaniami należy stwierdzić, że nie znajdują one podstaw w obowiązującym stanie prawnym. Na tle art. 50 ust. 4 omawianej ustawy nie może budzić wątpliwości fakt, że norma prawna, zawarta w tym przepisie, ma na celu wyłącznie ochronę interesów właściciela nieruchomości. Istota tej ochrony wyraża się w fakcie, że gdyby w wyniku wywłaszczenia części nieruchomości pozostała jej część nie nadawała się do racjonalnego użytkowania na dotychczasowe cele, to jest ustawowy obowiązek objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości, jeżeli zażąda tego właściciel. Norma ta zatem ma charakter iuris cogentis i stanowi odrębną przesłankę wywłaszczenia. Konsekwencją tego faktu jest to, że wywłaszczenie na żądanie właściciela pozostałej części nieruchomości nie podlega niektórym rygorom przewidzianym w ustawie. W szczególności część ta może być zbędna wnioskodawcy wywłaszczenia na cele, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy, oraz nie musi być objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji, o której mowa w art. 54 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.
Ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości nastąpiło z naruszeniem zasady zawartej w art. 59 ust. 4 omawianej ustawy oraz art. 77 par. 1 Kpa. Stosownie bowiem do wyraźnego brzmienia pierwszego z tych przepisów odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. Obowiązkiem organów orzekających jest zebrać w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć cały materiał dowodowy dotyczący kształtowania się cen w wolnym obrocie gruntami. Tymczasem z dokumentów zawartych w aktach sprawy, przedstawionych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, nie wynika, aby materiały służące ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczony grunt zostały zebrane i rozpatrzone w sposób prawidłowy.
W aktach sprawy znajdują się trzy dokumenty dotyczące tej kwestii. Pierwszy z nich to odpis pisma Państwowego Biura Notarialnego w P.T. z dnia 29 lutego 1988 r., w którym podano cenę nie zabudowanych gruntów w obrocie wolnorynkowym w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 29 lutego 1988 r. Dokument ten jest bez znaczenia dla ustalenia wartości wolnorynkowej wywłaszczonego gruntu, gdyż dotyczy on gruntów nie zabudowanych, gdy tymczasem wywłaszczeniu uległa część nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym. Ponadto dokument ten jest niejasny, nie wynika bowiem z niego cena 1 m2 gruntu.
Drugim dokumentem jest notatka służbowa, sporządzona w dniu 18 kwietnia 1988 r. przez inspektora zatrudnionego w organie odwoławczym. W notatce tej wskazano kwoty zapłacone za grunty o określonym areale, objęte umowami kupna-sprzedaży w okresie od stycznia do kwietnia 1988 r., zawartymi w Państwowym Biurze Notarialnym w P.T. Notatka ta nie została autoryzowana przez notariusza i nie wynika z niej, jaki był charakter gruntów objętych tymi aktami. Nie może zatem ona służyć dokonaniu porównania wartości ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z cenami gruntów o tym samym charakterze, kształtującymi się w obrocie wolnorynkowym.
Trzecim dokumentem dotyczącym cen gruntów jest wyciąg z protokołu spisanego w Urzędzie Skarbowym w P.T. w dniu 1 grudnia 1987 r. Wynika z niego, że dla działek o zabudowie wolno stojącej został ustalony normatyw budowlany o powierzchni 1.000 m2. Cena 1 m2 nie uzbrojonej działki budowlanej w mieście P.T. wynosi 720 zł, przy czym cenę tę należy zwiększyć o procentowy wskaźnik wzrostu wartości w zależności od uzbrojenia terenu, zgodnie z powołaną na wstępie uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z 1985 r. Wartość nabywanego gruntu, przekraczającego powierzchnię działki normatywnej, określono na 240 zł za 1 m2. Gdyby więc według tych kryteriów ustalić wartość wywłaszczonej nieruchomości, przy przyjęciu nie zwiększonej ceny 1 m2, to za wywłaszczony grunt o powierzchni 1.564 m2 należałoby zapłacić:
- za normatyw 1.000 m2 x 720 zł = 720.000 zł
- za część ponadnormatywną 564 m2 x 240 zł= 135.360 zł
----------
Razem 855.360 zł
Jeżeli zatem tak ustalona wartość wywłaszczonego gruntu o powierzchni 1.564 m2 wyniosłaby 855.360 zł, to cena 1 m2 gruntu wyniosłaby około 500 zł za 1 m2. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjął, że cena 346 zł za 1 m2 gruntu jest cena godziwą.
Nie można zgodzić się z tym twierdzeniem, gdyż - jak to wykazano wyżej - nie znajduje ono podstaw w materiale dowodowym. Nawet gdyby wycena gruntu przyjęta w zaskarżonej decyzji nawiązywała do ceny 1 m2 gruntu określonej w ostatnim z wymienionych wyżej dokumentów, przedstawionych przez organy orzekające, to i tak mogłaby ona być skutecznie podważona. Stawka bowiem przyjęta przez Urząd Skarbowy w 1987 nie mogła stanowić podstawy dla określenia rynkowej wartości gruntu w połowie 1988 r. Inflacja jest zjawiskiem powszechnym, dotyczy również cen gruntów, a w związku z tym musi być brana pod uwagę przez organy orzekające o wysokości odszkodowania. Tak więc wysokość ustalonego odszkodowania za grunt należało uznać za określoną z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 59 ust. 4 cytowanej ustawy.
W tym stanie rzeczy należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.