Uzasadnienie
Pismem z dnia 17.07.2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy istniejącego garażu T. i A. H. na działce położonej przy ul. [...] w W. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., nałożył na T. i A.H. obowiązek przedłożenia:
- inwentaryzacji wraz z ekspertyzą techniczną rozbudowanego budynku garażu,
- pozytywnej opinii (oceny) oddziaływania na środowisko oraz opinii rzeczoznawcy ds. sanitarno-higienicznych dot. lokalizacji budynku garażowego w terminie dwu miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w trakcie przeprowadzonej w dniu 31.07.2002 r. z udziałem skarżących kontroli ustalono, iż w murowanym garażu wykonywane są przeglądy i naprawy bieżące autobusu. Część tego budynku została obniżona (zwiększona wysokość pomieszczenia) ok. 70cm w 1995 r., bez zgłoszenia do właściwego organu. W dniu kontroli inwestor nie przedłożył dokumentów dot. przedmiotowego obiektu oświadczając, że nieruchomość nabył w 1995 r. wraz z istniejącymi na działce obiektami. Jak ustalono, poprzedni właściciel nieruchomości J. W. uzyskał decyzją z dnia [...] maja 1983 r. pozwolenie na budowę budynku gospodarczego murowanego, jednak zmieniono jego lokalizację i wymiary. Ponadto wg projektu budynek miał mieć dwa pomieszczenia gospodarcze i jedno pomieszczenie magazynowe, natomiast jak stwierdzono w trakcie kontroli, w jednej części tego budynku wykonywane są przeglądy i naprawy bieżące autobusu, w drugiej zaś znajdują się narzędzia i części do pojazdów samochodowych. Zgodnie z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Wyszków, teren ten jest przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne z dopuszczeniem działalności usługowej, związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców.
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli T. i A. H. i sąsiedzi – B. i E. R., którzy domagają się zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Ich zdaniem, inwestorzy w 1995 r. dokonali przebudowy budynku gospodarczego, przekształcając go w garaż i warsztat mechaniki samochodowej. Usługi transportowe – zarobkowy przewóz osób oraz naprawy autobusów, nie mieszczą się w kategorii działalności dopuszczalnej na tym terenie. Z kolei T. i A. H. – właściciele spornego obiektu nie widzą potrzeby wykonywania nałożonych na nich obowiązków, gdyż to nie wniesie niczego istotnego do sprawy. Nabyli nieruchomość od J. W. i nie mogą ponosić odpowiedzialności za działania poprzedniego właściciela. "Zakupiona nieruchomość do 2002 r. nie została poddana żadnym przeróbkom bądź zmianom".
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji, zdaniem organu odwoławczego, niezasadne było nakładanie obowiązków wymienionych w zaskarżonej decyzji, ponieważ T. i A. H. przy piśmie z dnia 02.09.2002 r. złożyli w PINB w [...] "Raport oddziaływania na środowisko funkcjonującej bazy parkingowej firmy A. przewóz osób T.H. przy ul. [...] w W.", z którego wynika, iż lokalizacja firmy "A." jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. Również bezprzedmiotowe jest żądanie ekspertyzy technicznej, gdy budowa garażu została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.
B. i E. R. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję zarzucają rażącą obrazę przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1 i 3, 79 i 84 kpa i wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zdaniem skarżących, powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "raport oddziaływania na środowisko", wykonany na zamówienie T. i A. H. w innym postępowaniu, nie może zastąpić własnych ustaleń i samodzielnego rozstrzygnięcia przez właściwe organy w tym postępowaniu. Ponadto skarżący kwestionują ten raport w zakresie oceny o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie toczyło się w sprawie rozbudowy garażu bez zezwolenia, a nie budowy budynku gospodarczego.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi i oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).
Skarga jest uzasadniona.
Całkowicie błędne jest zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, który jest niepełny i nie wyjaśniono podstawowych okoliczności sprawy, co powołana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 1983 r. może tylko potwierdzać. Samej decyzji brak w aktach, ale jak wynika z uzasadnienia decyzji I instancji, dotyczyła ona budowy budynku gospodarczego, a nie garażu czy też warsztatu naprawy autobusów. Poza tym, jak wynika z uzasadnienia w/w decyzji, została zmieniona lokalizacja budynku gospodarczego i zwiększono jego wymiary. Jak z powyższego wynika, mamy tu do czynienia prawdopodobnie z realizacja obiektu budowlanego (budynku gospodarczego) z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i z samowolną zmianą przeznaczenia obiektu, czego najwyraźniej organ drugiej instancji nie chciał zauważyć. Organy nie ustaliły kiedy w/w samowole budowlane miały miejsce, a co jest istotne z punktu widzenia ustalenia, jakie przepisy powinny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Jeśli samowolnie inwestor zmienił wymiary obiektu i jego usytuowanie oraz samowolnie zmienił przeznaczenie obiektu przed datą 1 stycznia 1995 r., to powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., jeśli natomiast po dacie 31 grudnia 1994 r., to powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy – prawo budowlane z 1994 r. Fakt kupna nieruchomości w 1995 r. nie ma znaczenia w sprawie. Poza tym, jak wynika z akt sprawy T. i A. H. (nowi właściciele) dokonali samowolnie obniżenia posadzki obiektu, co spowodowało faktycznie podwyższenie jego wysokości o 70cm, przystosowując w ten sposób do remontu i przeglądów autobusów i co miało miejsce prawdopodobnie po dacie kupna nieruchomości.
Wszystkich tych kwestii nie wyjaśniono w sprawie, nie można więc umarzać postępowania, jako bezprzedmiotowego. Organ rozpoznając sprawę, może oczywiście posiłkowo opierać się na materiałach i ustaleniach poczynionych w innych postępowaniach ale tylko w ograniczonym zakresie i nie zwalnia to go od własnych ustaleń i oceny zgromadzonego materiału.
W aktach sprawy brak jest "raportu oddziaływania na środowisko" i decyzji z dnia [...] maja 1983 r., do których odwołuje się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie może więc Sąd ocenić wiarygodności tych dokumentów.
W przypadku samowoli budowlanej (w całości lub w części), bada się zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie popełniania tej samowoli. Funkcjonowanie firmy o takim profilu działalności, jak firma "A." i warsztatu naprawy i przeglądu autobusów "na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z dopuszczeniem działalności usługowej, związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców", budzić musi uzasadnione wątpliwości, czego potwierdzeniem jest pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 17.12.2002 r. skierowane do Burmistrza Miasta [...], którego nie wzięły pod uwagę organy nadzoru budowlanego. Mówiąc w tym przypadku o "samowoli budowlanej", należy to rozumieć wyłącznie w tym zakresie, w jakim obiekt budowlany został zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, bądź w jakim zakresie samowolnie zmieniono pierwotny sposób użytkowania obiektu.
Niezależnie od powyższych ustaleń należy zwrócić uwagę, iż decyzja pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż ten przepis nie służy do nakładania obowiązków w zakresie uzupełniania brakujących dokumentów, do takich celów służy przepis art. 821c Prawa budowlanego z 1994 r. lub wcześniej art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., które to obowiązki nakłada się w drodze postanowienia, a nie decyzji. Dostarczenie określonych dokumentów, nie może być rozumiane jako wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), gdyż samo dostarczenie dokumentów nie może spowodować doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Takie rozumienie tego przepisu wskazuje na to, że dokumenty dopasowuje się do istniejącego stanu robót, a nie odwrotnie. Można na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 zobowiązać inwestora do przedstawienia projektu budowlanego, w którym określa się czynności, jakie należy wykonać aby doprowadzić budowę do stanu zgodnego z zatwierdzonym wcześniej projektem budowlanym i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Wówczas pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego) jest jednocześnie zatwierdzeniem tego projektu doprowadzającego do stanu zgodnego z prawem. W przeciwnym razie, organ sam sobie zamyka drogę do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, bowiem w przypadku wykonania obowiązków, takich jak w tym przypadku, zostały nałożone decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., otwiera się droga do legalizacji, chociaż obiekt faktycznie pozostaje w takim stanie, jak był wcześniej. Takie rozumienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest wypaczeniem ratio legis tego przepisu i innych przepisów ustawy, wykluczających w zasadzie możliwość legalizacji samowoli budowlanej (wg stanu prawnego obowiązującego do dnia 11.07.2003 r.).
Uchylenie niniejszym wyrokiem zaskarżonej decyzji, obliguje organ do ponownego rozpatrzenia odwołań i w tym przypadku, do uchylenia wadliwie wydanej decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa, bowiem zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu, wiążą w sprawie sąd oraz organy orzekające.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.