Uzasadnienie
Sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela, Bolesława K., była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem dnia 22 października 1982 r. I SA 785/82 uchylił decyzję Wojewody Ostrołęckiego z dnia 15 marca 1982 r. W uzasadnieniu tego wyroku sąd zajął stanowisko, że Wojewoda Ostrołęcki dopuścił się naruszenia art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./ przez to że orzekając o zwrocie nieruchomości nie dokonał jednocześnie rozliczenia pomiędzy ubiegającym się o wywłaszczenie a byłym właścicielem. Wskutek skargi Bolesława K. na niezałatwienie sprawy w terminie, wniesionej do sądu w trybie art. 216 Kpa kolejnym wyrokiem z dnia 26 sierpnia 1985 r. I SAB 24/85 Sąd zobowiązał organ II instancji, to jest Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Ostrołęce, do wydania decyzji w terminie 2 miesięcy. Wszelako organ ten decyzją z dnia 2 grudnia 1985 r. uchylił decyzję I instancji, wskutek czego sprawa zwrotu nieruchomości i rozliczenia z tego tytułu wróciła do tego organu.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji, to jest Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O., decyzją z dnia 21 maja 1986 r. orzekł:
1/ zwrot na rzecz Bolesława K. nieruchomości zabudowanej oznaczonej jako działka geodezyjna nr 3777A/1, o powierzchni 112 m2, 2/ zwrot na rzecz Państwa odszkodowania pobranego w formie pieniężnej w łącznej wysokości 1.563.558 zł, w tym za budynek 450.000 zł, za nakłady 1.107.699 zł, za grunt 5.859 zł 3/ że nieruchomość zwracana nie może być fizycznie wydana byłemu właścicielowi, w związku, z czym rezygnuje się z obowiązku zwrotu nieruchomości zamiennej /działki budowlanej o powierzchni 392 m2, nadanej w użytkowanie wieczyste synowi byłego właściciela, Stanisławowi K. i jego żonie Elżbiecie K./.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zawarty został opis postępowania administracyjnego, a także przesłanki, jakimi kierował się organ I instancji, dokonując zwrotu jedynie części nieruchomości. Organ ograniczył powierzchnię zwracanej nieruchomości na wniosek przedstawiciela Wojewódzkiego Związku Spółdzielni, który oświadczył w toku rozprawy administracyjnej, że pozostały grunt jest objęty lokalizacją budynku rotacyjnego z częścią administracyjną i takie jego przeznaczenie zgodne jest z celem wywłaszczenia.
Decyzją z dnia 6 sierpnia 1986 nr G.IV-8221/31/876 organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, mimo że orzekając po raz pierwszy w sprawie nakazał zwrot całej nieruchomości.
W skardze na tę decyzję Bolesław J.K. zgłosił następujące zarzuty:
- przewlekłość postępowania administracyjnego,
- uchylenia decyzji organu I instancji przez organ stopnia wojewódzkiego po wyroku NSA z dnia 22 października 1982 r. po to, aby ograniczyć powierzchnię zwracanej nieruchomości do powierzchni zabudowanej budynkiem,
- pozbawienia go dojazdu do nieruchomości wskutek ograniczenia powierzchni zwracanego gruntu,
- obciążenia właściciela nieruchomości nakładami na budynek, który był w bardzo dobrym stanie /z wyjątkiem nakładu na c.o., który skarżący akceptuje/,
- odmowy fizycznego wydania mu zwracanej nieruchomości /budynku/, który ma charakter domu jednorodzinnego z usługami,
- zawarcia w treści decyzji stwierdzenia, że budynek na zwracanej nieruchomości jest objęty przepisami o szczególnym trybie najmu.
- zaniżenia powierzchni nieruchomości do 225 m2, podczas gdy powierzchnia ta, co wynika z aktu notarialnego i dokumentów dotyczących podziału nieruchomości, wynosi 277 m2. Nadto podniósł, że działka budowlana, nadana w użytkowanie wieczyste jego synowi - Stanisławowi K. wraz z żoną, nie należy już do syna, albowiem w wyniku rozwodu i podziału majątku przeszła we władanie Celiny K. W końcowym fragmencie skargi domagał się, aby w budynku na zwracanej nieruchomości zapewnić jedno mieszkanie dla syna Stanisława.
W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Wojewódzki w Ostrołęce wniósł o jej oddalenie, podając, że:
- część nieruchomości nie może zostać zwrócona, gdyż zostanie zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia,
- nieruchomość nie może być fizycznie wydana byłemu właścicielowi, ponieważ znajduje się na niej lokal użytkowy, na którego adaptację i modernizację obecny użytkownik poniósł wysokie nakłady,
- żądanie skarżącego o nieobciążanie go kosztami podnoszącymi wartość nieruchomości jest sprzeczna z postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości /Dz.U. nr 47 poz. 243/; skarżącego nie obciążono kosztami nakładów, z których nie mógłby skorzystać,
- ewentualne rozłożenie na raty kwot podlegających zwrotowi może być przedmiotem odrębnego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny nie mogą się ostać.
Przede wszystkim stwierdzić należy, że nie została udokumentowana odmowa zwrotu całej nieruchomości ze względu na rzekomą niezbędność jej części dla wnioskodawcy wywłaszczenia. Powoływanie się przez przedstawiciela Wojewódzkiego Związku Spółdzielni na przewidywane wykorzystanie tego gruntu na budowę budynku rotacyjno-administracyjnego w bliżej nie określonym terminie nie może uzasadniać odmowy zwrotu całej nieruchomości. Niezbędność nieruchomości na określony cel, uzasadniająca odmowę, ma miejsce wtedy, gdy wnioskodawca wywłaszczenia jest w posiadaniu ważnej decyzji o lokalizacji inwestycji. Dyspozycję art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ bowiem należy odczytywać w powiązaniu z art. 50 ust. 1 oraz art. 54 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Z przepisów tych wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia może skutecznie ubiegać się o wywłaszczenie nieruchomości dla realizacji jednego z celów wymienionych w art. 50 ust. 1 dopiero wtedy, kiedy dysponuje ważną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji, stanowiącą obligatoryjny załącznik do wniosku wywłaszczeniowego zgodnie z art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy. Dopiero wówczas bowiem można stwierdzić niezbędność nieruchomości na cel skonkretyzowany w miejscu i w czasie, wskazany w decyzji lokalizacyjnej. Przy orzekaniu o zwrocie nieruchomości jej dalsza niezbędność na cel, który uzasadniał wywłaszczenie, musi być oceniana na podstawie tych samych kryteriów, co niezbędność w postępowaniu mającym na celu odjęcie prawa własności. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające nie ustaliły aby wnioskodawcą wywłaszczenia miał skonkretyzowane możliwości wykorzystania terenu, uchybiając dyspozycji art. 7 i 77 par. 1 Kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający powinien ustalić, czy wnioskodawca wywłaszczenia dysponuje ważną decyzją o lokalizacji inwestycji i orzec o zwrocie całej lub części nieruchomości stosownie do wyników tych ustaleń. Gdyby przedmiotem zwrotu miała być tylko część nieruchomości, organ orzekający powinien mieć na względzie konieczność zapewnienia dojazdu do części nieruchomości podlegającej zwrotowi, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący.
Sformułowanie zawarte w decyzji organu I instancji, że nieruchomość nie może być fizycznie wydana byłemu właścicielowi, nie znajduje podstaw w przepisach powoływanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Istota zwrotu nieruchomości polega na jej prawnym i fizycznym wydaniu właścicielowi. Dopiero z chwilą wydania nieruchomości powstaje po stronie właściciela obowiązek zwrotu nakładów zwiększających jej wartość /par. 4 powołanego wyżej rozporządzenia/. Fizyczne wydanie nieruchomości polega przede wszystkim na protokolarnym jej przekazaniu właścicielowi, który od tego momentu przejmuje funkcje zarządcy i administratora. Gdy przedmiotem zwrotu jest budynek objęty przepisami o szczególnym trybie najmu, lokale w takim budynku pozostają nadal zasiedlone przez osoby i instytucje uprawnione z mocy decyzji o przydziale i mogą zostać oddane do dyspozycji właściciela wyłącznie w trybie przewidzianym w przepisach prawa lokalowego. Na kwestię tę Sąd zwrócił uwagę już w uzasadnieniu swego wyroku z dnia 22 października 1982 r. I SA 785/82. Objęcie w posiadanie przez syna skarżącego jednego lokalu w budynku na nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu może również nastąpić w wyżej wskazanym trybie, natomiast nie może być objęte rozstrzygnięciem dotyczącym zwrotu nieruchomości, ze względu na brak kompetencji organów orzekających o wywłaszczeniu do wydawania decyzji z zakresu prawa lokalowego.
Nakłady, których zwrotem obciążono skarżącego, powinny były zostać wyspecyfikowane w treści decyzji, z jednoczesnym uzasadnieniem, w jaki sposób każdy z tych nakładów zwiększa wartość nieruchomości. Brak omówienia tej kwestii w zaskarżonej decyzji uchybia dyspozycji art. 107 par. 3 Kpa, czyniąc niemożliwym dokonanie oceny legalności obciążenia skarżącego tymi nakładami.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonych naruszeń prawa procesowego i materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.