Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Marianny G. do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Łodzi nr G.III.8221-2/53/88 z dnia 14 lipca 1988 r. o wywłaszczeniu nieruchomości o powierzchni 1078 m2, oznaczonej jako działka nr 560, położonej w Ł. przy ul. M. nr 4, za odszkodowaniem pieniężnym w łącznej wysokości 9.175.237 zł, obejmującym wartość gruntu oraz naniesień budowlanych. Decyzją tą organ odwoławczy utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji z dnia 8 czerwca 1988 r. w części dotyczącej wywłaszczenia oraz podwyższył ustalone przez organ I instancji odszkodowanie w łącznej wysokości 6.577.273 zł.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy wynika, że Marianna G. była właścicielką nieruchomości przy ul. M. nr 4 i nr 6, która została wywłaszczona za odszkodowaniem pieniężnym dwiema odrębnymi decyzjami: orzeczeniami organów I i II instancji powołanymi na wstępie, odnoszącymi się do działki przy ul. M. nr 4, oraz odpowiednio decyzjami z dnia 19 maja 1988 r. i z dnia 21 czerwca 1988 r. odnoszącymi się do działki o powierzchni 1046 m2 przy ul. M. nr 6, które są przedmiotem odrębnej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie IV SA 831/88.
Zaskarżonej decyzji Marianna G. zarzuca obrazę prawa materialnego przede wszystkim przez to, że wnioskodawca wywłaszczenia dokonał jedynie pozornych działań co do pertraktacji o dobrowolne zbycie nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, gdyż nie przekazał skarżącej żadnych kosztorysów w celu ich sprawdzenia. Znając je, mogłaby podjąć decyzję w sprawie zbycia nieruchomości, co była skłonna uczynić. Jej zdaniem, obniżona została wartość 1 m2 gruntu do ceny 3000 zł, albowiem w tabelach Izby Skarbowej w Łodzi, opracowanych do celów podatkowych, wartości 1 m2 gruntu o podobnych walorach wynosi od 5000 zł wzwyż; obniżone zostało także odszkodowanie za składniki budowlane, albowiem w każdej pozycji szacunkowej, wykazanej przez biegłego, odszkodowanie to jest rażąco niskie w stosunku do rzeczywistych kosztów odtworzenia tych składników.
Ponadto z nie wyjaśnionych przyczyn działka przy ul M. nr 6, stanowiąca jedność gospodarczą z działką objętą zaskarżoną decyzją, została oszacowana przez innego biegłego w innej wysokości za 1 m2 gruntu, co świadczy o nieuzasadnionej dowolności szacowania. Podała również, że ratalny sposób wypłaty odszkodowania jest nie do przyjęcia, gdyż ma ona lat 67 i jest osobą samotną.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że cenę gruntu w wysokości 3000 zł za 1 m2 ustalono na podstawie notowań średnich cen kształtujących się w obrocie gruntami, jak również wykorzystując wytyczne Izby Skarbowej w Łodzi, która dla tej dzielnicy ustaliła dla celów podatkowych wartości działek pod budownictwo jednorodzinne w wysokości 2200 - 3800 zł za 1 m2. Wyższe ceny działek przewidziano dla gruntów z pełnym uzbrojeniem, do których nie należą działki przy ul. M., nie ma tam bowiem ciepłociągu. Ratalny tryb wypłaty odszkodowania wynika z art. 58 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm./. Skarżąca została pouczona o możliwości uzyskania wypłaty jednorazowej, jak również przedterminowej, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad oprocentowania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz warunków przedterminowej jego wypłaty /Dz.U. nr 59 poz. 300 ze zm./.
Odszkodowanie za składniki budowlane wywłaszczonej nieruchomości ustalono na podstawie art. 63 powołanej wyżej ustawy to jest według jednostkowego standardowego kosztu dla budownictwa mieszkaniowego na 1988 r., określonego zarządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa dla województwa łódzkiego w wysokości 76.100 zł za 1 m2 powierzchni użytkowej mieszkań. Bez znaczenia jest przy tym metoda, jaką zastosował biegły dla ustalenia odszkodowania, albowiem istotne jest tylko to, że odszkodowanie to odpowiada kosztom odtworzenia składników budowlanych, pomniejszonym o stopień ich zużycia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja bowiem została wydana z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 53 ust. 1 oraz art. 59 ust. 4 i art. 63 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., oraz prawa procesowego /art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa/.
Organy orzekające wydały decyzje o wywłaszczeniu nieruchomości, mimo że nie zostały w sposób właściwy przeprowadzone pertraktacje o jej zbycie, przez co naruszony został warunek zawarty w art. 53 ust. 1 tej ustawy. Z przepisu tego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że nabycie nieruchomości w drodze wywłaszczenia powinno być wyjątkiem od reguły nabywania ich w drodze umów cywilnoprawnych. W rozpoznawanej sprawie występowały dwa podstawowe elementy, umożliwiające zawarcie umowy: uregulowany stan prawny nieruchomości i gotowość właścicielki do zawarcia umowy.
W związku z powyższym rzeczą organów orzekających było zwrócenie szczególnej uwagi na sposób prowadzenia pertraktacji przez wnioskodawcę wywłaszczenia oraz ich wyniki. Czynności dokonane przez wnioskodawcę wywłaszczenia w rozpoznawanej sprawie nie zasługują na miano pertraktacji. Ograniczyły się bowiem one do uzyskania opinii biegłego oraz wezwania właścicielki, aby w toku rozmowy przeprowadzonej w dniu 10 grudnia 1987 r. oświadczyła, czy wyraża zgodę na zbycie nieruchomości za cenę ustaloną przez biegłego, i to pod rygorem wywłaszczenia nieruchomości. W dodatku wnioskodawca wywłaszczenia oświadczył, że nie zamierza wypłacić odszkodowania za szklarnie z łącznikiem i drewniane pomieszczenie gospodarcze. Nie były to więc rokowania prowadzone przez równoprawnych partnerów umowy cywilnoprawnej, lecz próba dyktatu ze strony inwestora.
Powinno to było spotkać się ze zdecydowanym stanowiskiem organu orzekającego I instancji, wyrażającym się w wezwaniu wnioskodawcy wywłaszczenia w trybie art. 64 par. 2 Kpa do ponownego przeprowadzenia rokowań w sposób prawidłowy zarówno co do ich formy, jak i co do merytorycznej treści. Skoro przedmiotem umowy miała być część gospodarstwa rolnego, stanowiącego dorobek życia i warsztat pracy jej właściciela, to obowiązkiem wnioskodawcy wywłaszczenia było dostarczenie kontrahentowi szczegółowej wyceny nieruchomości wraz ze wskazaniem przesłanek jej opracowania oraz pozostawienie co najmniej 14 dni w celu umożliwienia zapoznania się z tym materiałem oraz uzyskania ewentualnej porady prawnej. Po zajęciu stanowiska przez właściciela nieruchomości w sprawie wyceny wnioskodawca wywłaszczenia powinien był się do niego ustosunkować merytorycznie, a nie kwitować go jednym tylko zdaniem, "że właściciel nie wyraził zgody na proponowanie odszkodowanie", jak to uczyniono w sprawie niniejszej.
Organ odwoławczy powinien był, dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonych rokowań z Marianną G., zwrócić uwagę, że wnioskodawca wywłaszczenia bezpodstawnie odmówił wypłacenia odszkodowania za część składników wywłaszczonej nieruchomości, i już z tej przyczyny uznać, iż rokowania te były wadliwe.
Organy orzekające powinny były szczegółowo przeanalizować kwestie związane z proponowaną przez wnioskodawcę wywłaszczenia ceną za grunt i jego składniki, mając na względzie, że odszkodowanie /a więc i proponowana cena w pertraktacjach ugodowych/ powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami /art. 59 ust. 4 omawianej ustawy/. Tymczasem odszkodowanie przyznane zaskarżoną decyzją odbiega od tej zasady. Odszkodowanie za grunt w łącznej wysokości 3.234.000 zł zostało ustalone według stawki 3000 zł za 1 m2 na podstawie opinii biegłego. W opinii tej biegły nie wyjaśnia, z jakich źródeł pochodzi przytoczona przez niego informacja, że cena działki do 1000 m2 kształtuje się w granicach 700.000 zł - 1.500.000 zł. Jedyne źródło, na które się powołuje, to cena 1 m2 gruntu ustalona przez Izbę Skarbową w Łodzi, wynosząca od 2200 do 3800 zł w zależności od lokalizacji i uzbrojenia terenu.
W związku z przyjęciem tej opinii za podstawę ustalenia odszkodowania w zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że trudno przyjąć, iż w ten sposób spełniony został warunek art. 59 ust. 4 powyższej ustawy. Organ orzekający bowiem korzystał z jednego tylko źródła informacji. Natomiast podane zostały inne źródła, o charakterze bezpośrednim, jak ceny gruntów wykazane w aktach notarialnych oraz ceny stosowane przez Państwo przy ustanawianiu prawa użytkowania wieczystego gruntów na terenie Ł. Dopiero porównanie tych cen może stanowić podstawę do ustalenia cen kształtujących się w obrocie. Zważywszy, że właścicielka nieruchomości powoływała się na cenę 5000 zł za 1 m2 jako odpowiadającą cenom rynkowym, należało wyjaśnić z jej udziałem, czy są dowody, iż transakcje z zastosowaniem tej właśnie lub zbliżonej ceny były stosowane oraz jakich dotyczyły gruntów.
Organy orzekające ustaliły odszkodowanie za składniki budowlane wywłaszczonej nieruchomości z naruszeniem zasady zawartej w art. 62 ust. 2 powyższej ustawy, nakazującej ustalenie odszkodowania za takie obiekty według kosztów ich odtworzenia pomniejszonych o stopień zużycia. Na tle art. 59 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami, nie może budzić wątpliwości, iż składniki trwale z gruntami związane, a więc składniki budowlane, podlegają tej samej regule. Oznacza to, że sformułowanie zawarte w art. 63 ust. 1 i 2 tej ustawy należy rozumieć w ten sposób, iż przez koszty odtworzenia budowli i urządzeń, o których mowa w tych przepisach, należy rozumieć koszty ustalone z uwzględnieniem aktualnie kształtujących się w obrocie wolnorynkowym cen materiałów, transportu i robocizny. Dopiero tak ustalone koszty należy pomniejszyć o stopień zużycia poszczególnych składników.
Błędne było zatem opracowanie szacunku składników budowlanych wywłaszczonej nieruchomości w opinii szacunkowej biegłego, a także ustalenie ich wartości w zaskarżonej decyzji, na podstawie zarządzeń regulujących ceny i ustalających wskaźniki dla budownictwa uspołecznionego. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że właściciel nieruchomości wywłaszczonej nie ma żadnej możliwości odtworzenia na innej nieruchomości budynków i urządzeń, korzystając z usług państwowych przedsiębiorstw budowlanych, dla których ustalone są te ceny i wskaźniki.
W tym stanie rzeczy należało uznać, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, i orzec jak w sentencji na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa oraz art. 98 par. 1 Kpc w związku z art. 211 Kpa.