Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 11 lipca 1994 r., IV SA 974/93

Teza

Zarówno wyrażenie zgody, jak i odmowa wyrażenia zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę ma cechy aktu administracyjnego zewnętrznego, jest bowiem jednostronnym władczym działaniem prawnym organu administracyjnego, opartym na obowiązujących przepisach prawa, skierowanym do imiennie oznaczonych adresatów.

Odpowiada zatem kryteriom decyzji administracyjnej, określonym w art. 104 Kpa.

Uzasadnienie

Naczelnik Gminy decyzją zatwierdził plan realizacyjny oraz udzielił Antoniemu Sz. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce w miejscowości G. Ten sam organ późniejszą decyzją, z powołaniem się na przepisy art. 155 Kpa w związku z art. 31 ust. 2 prawa budowlanego, zmienił - za zgodą stron - decyzję pierwotną w ten sposób, że udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego na tej działce Romualdzie i Eugeniuszowi H. motywując to faktem uzyskania przez nich prawa własności do tej działki.

Wojewoda decyzją opartą na przepisach art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 3, art. 21 i art. 53 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, stwierdził z urzędu nieważność decyzji Naczelnika Gminy. W uzasadnieniu tej decyzji zostało podniesione, że decyzja Naczelnika Gminy w sposób rażący naruszyła art. 3 i art. 21 prawa budowlanego, art. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym, art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Parcela przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - w chwili wydania decyzji - pod uprawy polowe. Pozwolenie na budowę zawarte w pierwotnej decyzji, wydane dla właściciela gospodarstwa rolnego Antoniego Sz., uwzględniało zapis planu, który dopuszczał w wypadkach uzasadnionych dobrem produkcji rolnej, uzupełnienie zabudowy w lukach budowlanych lub w sąsiedztwie istniejącej zabudowy. Jednocześnie budowa zagrody dla rolnika nie stała w kolizji z zapisem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Takie okoliczności nie występują w odniesieniu do Romualdy i Eugeniusza H., nie posiadających gospodarstwa rolnego. Przeniesienie zatem na nich pozwolenia na budowę nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ - oprócz nabytej przez nich przedmiotowej parceli - nie posiadają oni innego areału gruntów.

Decyzja ta, zakwestionowana w odwołaniu Romualdy i Eugeniusza H., została utrzymana w mocy decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. W motywach tej decyzji został wyrażony pogląd. iż przepis art. 31 ust. 2 prawa budowlanego ogranicza w znaczący sposób ingerencję organów administracji. Wynika z niego, że przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji o udzielaniu pozwolenia na budowę, ustawodawca pozostawił umawiającym się stronom, tj. inwestorowi przenoszącemu i inwestorowi przejmującemu, którzy mogą czynności tej dokonać w formie przyjętej w sferze działań cywilnoprawnych, a więc poprzez zawarcie odpowiedniej umowy. Przeniesienie pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej jest - zdaniem organu odwoławczego - praktyką błędną, nie mającą umocowania w prawie budowlanym, od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Uzasadnione natomiast było pod rzędem obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. /Dz.U. nr 7 poz. 4/ Gdy zatem dla przeniesienia pozwolenia na budowę nie jest wymagana forma decyzji w rozumieniu przepisów Kpa; należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Romualda i Eugeniusz H. zarzucili, iż zaskarżona decyzja nie rozstrzyga problemu, czy nieważności uległa jedynie forma prawna decyzji przenoszącej na nich pozwolenie na budowę, a zawarta w tej decyzji zgoda organu na przeniesienie pozwolenia na budowę zachowała swoją moc. Gdyby przyjąć, że stwierdzenie nieważności obejmuje także zgodę organu na przeniesienie pozwolenia na budowę, to w takiej sytuacji zaskarżona decyzja nie wskazuje kierunku dalszych działań koniecznych dla ostatecznego rozwiązania sprawy budowy. Powinność taka wynika z faktu, że jeżeli, zgoda na przeniesienie pozwolenia na budowę została wydana w nieodpowiedniej formie, to wina za taki stan leży po stronie organów administracji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Nie budzi zastrzeżeń pogląd organu odwoławczego, że przeniesienie pozwolenia na budowę na innego inwestora następuje w ramach umowy pomiędzy dysponentem pozwolenia na budowę i nowym inwestorem, zmierzającym realizować inwestycję budowlaną, której dotyczy pozwolenie na budowę i wobec tego przeniesienie pozwolenia na budowę jest czynnością cywilnoprawną. Nie sposób natomiast identycznej kwalifikacji nadać zgodzie właściwego terenowego organu administracji państwowej" na dokonanie przeniesienia pozwolenia na budowę w trybie art. 31 ust. 2 prawa budowlanego, co w ocenie organu odwoławczego ma prowadzić do wniosku o braku podstaw do wyrażania przez organy administracji zgody w formie decyzji. Z przepisu art. 31 ust. 2 prawa budowlanego wynika, że zgoda jest warunkiem wstępnym przeniesienia pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem uzyskanie przez umawiające się strony zgody organu administracji na przeniesienie pozwolenia na budowę umożliwia im skuteczne zawarcie umowy przenoszącej to pozwolenie. Ponieważ przeniesienie pozwolenia na budowę leży w wyłącznym interesie inwestora posiadającego pozwolenie oraz inwestora mającego zamiar realizować to pozwolenie we własnym imieniu i na własną rzecz, to jest oczywiste, że uzyskanie zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie na wniosek jednej z tych osób. Wniosek taki wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa. Zakończenie tego postępowania następuje wyrażeniem zgody bądź odmową wyrażenia zgody /umorzenie postępowania w przypadku cofnięcia wniosku/. Zarówno wyrażenie zgody, jak i odmowa wyrażenia zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę ma cechy aktu administracyjnego zewnętrznego, jest bowiem jednostronnym władczym działaniem prawnym organu administracyjnego, opartym na obowiązujących przepisach prawa, skierowanym do imiennie oznaczonych adresatów w celu wywołania określonych skutków prawnych. Odpowiada zatem wszystkim kryteriom decyzji administracyjnej, określonym w art. 104 Kpa. Z faktu zaś, że ustawodawca nakładając na organy administracji obowiązek wykonywania konkretnych zadań, nie określił formy, w jakiej zadania te powinny być realizowane, wynika jedynie obowiązek dokonywania przez organy administracji wyboru formy działania najbardziej racjonalnej i efektywnej, a jednocześnie prawnie dozwolonej. Analiza przepisów prawa materialnego /nie tylko budowlanego/ wykazuje, że przewidziana w nich forma załatwienia sprawy, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, określona jest pod różnymi nazwami, jak np. zezwolenie, pozwolenie, zgoda, koncesja. Prowadzi to do wniosku, że użyta w przepisach nazwa aktu administracyjnego kończącego postępowanie administracyjne nie jest istotna dla jego właściwej kwalifikacji. Istotne są natomiast te jego elementy, które pozwalają na odróżnienie decyzji administracyjnej od innych aktów administracyjnych: to jest nie rozstrzygających indywidualnych spraw co do ich istoty. Dlatego też w dotychczas ukształtowanym orzecznictwie zarówno administracyjnym, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie nasuwała zastrzeżeń praktyka wyrażania zgody w formie decyzji administracyjnej, przewidzianej w art. 44 prawa budowlanego, na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Pogląd, wedle którego zgoda organu administracji na przeniesienie pozwolenia na budowę nie ma charakteru decyzji administracyjnej, nie tylko nie znajduje oparcia w przepisach art. 1 par. 1 pkt 1 i art. 104 Kpa, lecz poza tym prowadzi do oczywistej kolizji z podstawowymi zasadami praworządnego działania organów administracji państwowej /art. 6 Kpa/. Niezależnie od tego, że umożliwia całkowitą dowolność rozstrzygania istotnych dla obywateli kwestii, to ponadto prowadzi do naruszenia zasadniczych gwarancji procesowych poprzez pozbawienie stron postępowania administracyjnego możliwości zaskarżenia niekorzystnych dla nich rozstrzygnięć do organu administracji II instancji oraz do sądu administracyjnego.

Z drugiej strony - co szczególnie wyraźnie wynika na tle rozpatrywanej sprawy - tak znaczne ograniczenie ingerencji organów administracji w zakresie udzielania zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę. jak to postuluje organ odwoławczy, może prowadzić do niekorzystnych także dla interesu społecznego przypadków obejścia prawa poprzez przenoszenie uprawnień na realizację obiektów budowlanych na osoby, które z uwagi na przepisy szczególne /np. wymogi zawarte w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego/ nie kwalifikowałyby się do uzyskania pozwolenia na budowę w zwykłym trybie.

Ponieważ decyzja organu odwoławczego ograniczyła się wyłącznie do wywodów prawnych, mających uzasadnić stanowisko o braku podstaw do udzielenia zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej i w związku z tym bez dokonania jakiejkolwiek merytorycznej oceny decyzji organu I instancji. przeto decyzja ta jako dotknięta uchybieniami przewidzianymi w przepisach art. 138 w związku z art. 80 oraz art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa, podlega uchyleniu.

Uchyleniu podlega także z mocy art. 207 par. 1 i par. 2 pkt 3 Kpa decyzja organu I instancji. W sytuacji bowiem, gdy decyzja ta jako podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy wskazuje rażące /kwalifikowane/ naruszenie prawa w decyzji wyrażającej zgodę na przeniesienie pozwolenia na budową na skarżących, to okoliczność ta winna zostać w sposób szczegółowy i przekonywający wykazana. Temu wymogowi nie czyni zadość decyzja organu I instancji, skoro rażące naruszenie prawa upatruje wyłącznie w fakcie braku po stronie skarżących kwalifikacji do uzyskania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego z uwagi na to, że nie posiadają oni odpowiedniego areału gruntów rolnych. Od tego - zdaniem tej decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzależnia dopuszczalność realizowania nowych inwestycji budowlanych na tamtejszym terenie.

Otóż tak sformułowana kolizja zamierzeń inwestycyjnych skarżących z planem miejscowym nie znajduje oparcia w jego treści, skoro brzmi ona w sposób następujący: "w wypadkach uzasadnionych dobrem produkcji rolnej dopuszcza się uzupełnienie zabudowy w lukach budowlanych lub w sąsiedztwie istniejącej zabudowy". Zatem dopuszczalność zabudowy, stosownie do cytowanego tekstu planu, zależy nie od areału gruntów rolnych posiadanych przez potencjalnych inwestorów ani nawet od posiadania przez nich statusu rolnika, lecz wyłącznie od oceny, czy projektowana zabudowa uzasadniona jest dobrem produkcji rolnej. W takim zaś pojęciu mieści się niewątpliwie także cała sfera tzw. infrastruktury rolniczej, służąca bezpośrednio, a nawet pośrednio potrzebom rolnictwa /rzemiosło, usługi, handel, służba zdrowia, szkolnictwo itp./. Ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego nie zezwalają na ocenę czy inwestycja budowlana, którą mają zamiar realizować skarżący koliduje z tak rozumianym zapisem planu miejscowego.

Ponieważ w tym zakresie sprawa nie została wyjaśniona przez organy obu instancji, wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy powołanych wyżej przepisów, uchylił decyzje obu instancji.