Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 lutego 2001 r.(...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Ś. z dnia 12 grudnia 2000 r. (...) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W.-G. z dnia 20 grudnia 1999 r. (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Aluminiowych Elementów Budowlanych "F." pozwolenia na inwestycję polegającą na ustawieniu obiektów przystankowych w konstrukcji aluminiowej w granicach Gminy W.-G. na gruntach wskazanych przez Zarząd Gminy W.-G. w miejscowościach: W.-G., C., C. i S., stanowiących mienie komunalne oraz stwierdzającej, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa - uchylił w całości decyzję Wojewody Ś. z dnia 12 grudnia 2000 r. (...) i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy W.-G. z dnia 20 grudnia 1999 r. (...).
W uzasadnieniu podał, że powyższa decyzja Wójta Gminy została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Przepis ten przewiduje, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zgromadzonych aktach sprawy. brak jest dokumentu stwierdzającego prawo dla Przedsiębiorstwa dysponowania terenem na cele budowlane. Inwestor więc nie dopełnił obowiązku wynikającego z tego przepisu. Prawo to jest jedną z podstawowych przesłanek uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak dopełnienia tego obowiązku stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowa i stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, dlatego też organ odwoławczy nie ustosunkował się do pozostałych uchybień wskazanych przez Wojewodę Ś. Nie podzielono stanowiska wyrażonego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., w świetle której zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji, mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 par. 1 Kpa. Orzeczenie to wiąże tylko w sprawie, w której było wydane i nie ma odniesienia do innych spraw. Stanowisko takie prezentował już Sąd w dotychczasowym orzecznictwie /np.: wyrok NSA z dnia 24 listopada 1993 r. IV SA 1536/92 oraz z dnia 22 maja 1995 r. IV SA 163/94/. Nie znaleziono podstaw konwalidacji uchybienia. Stosownie do art. 160 par. 1 Kpa strona, która poniosła szkodę może domagać się odszkodowania.
Skargę na powyższą decyzję złożyło Przedsiębiorstwo Aluminiowych Elementów Budowlanych "F." Spółka z o.o. w R., wnosząc o jej uchylenie. Podniesiono, że w czasie trwania zezwolenia do czasu jego wstrzymania zostały wybudowane i oddane do eksploatacji obiekty. W posiadaniu Urzędu Gminy znajduje się pełna dokumentacja z wszystkimi wymaganymi uzgodnieniami oraz umowami dzierżaw terenów, na których są one zlokalizowane. Obiekty te znajdują się na gruntach komunalnych Gminy W.-G. oraz gruntach Zakładu Odlewni W.-G. Stwierdzić można jednoznacznie, że wykazane zostało prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Nie powinno nastąpić stwierdzenie nieważności decyzji w całości, skoro tylko co do jednej nieruchomości inwestor nie wykazał prawa do dysponowania terenem. Dotyczy to lokalizacji w C. i choć i w tym zakresie rażące naruszenie prawa jest sporne, skoro przedmiotowy grunt wobec sprzedaży przez Jerzego S. jest własnością Państwa. Organ nie wyjaśnił sprawy dokładnie pomijając aspekt społeczny który w pełni zasługuje na uwzględnienie, bowiem przystanki służą, społeczeństwu Gminy i stanowią miejsca pracy dla osób, które zaangażowały własne środki finansowe na ich zaopatrzenie w towary.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./
Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnej tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w prowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art. 22 wyżej cytowanej ustawy/. Takie wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie. Zaskarżona zaś decyzja wynika z prawidłowo przeprowadzonej analizy materiału dowodowego a dokonana ocena prawa stanu faktycznego jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawnej eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkimi wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie.
Trafnie organy w rozpoznawanej sprawie oceniły, że kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ podstawowym warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania terenem na cele budowlane. Należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych /art. 3 pkt 11 tej ustawy/. Podstawą rozstrzygnięcia organu mógł być dokument stwierdzający prawo dla skarżącego dysponowania terenem na cele budowlane. Brak wykazania przez inwestora prawa do dysponowania terenem na cele budowlane powinien skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Inwestor nie dopełnił obowiązku wynikającego z tego przepisu. Utrwalone jest w orzecznictwie stanowisko, że brak dopełnienia tego obowiązku stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę /por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2001 r. IV SA 1324/99 - nie publ./. Nie jest uzasadniony zarzut skargi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wobec realizacji na jej podstawie obiektów budowlanych spowodowała zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Utrwalone jest w orzecznictwie stanowisko, że z wywołaniem przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy wykonanie decyzji dobrowolnie lub w drodze egzekucji administracyjnej spowodowało powstanie takiego stanu faktycznego lub stanu prawnego, że nie jest już możliwy powrót do stanu pierwotnego, sprzed wykonania decyzji. Oznacza to w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa. albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa.
Podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność realizacji obiektów na podstawie pozwolenia na budowę stanowi zdarzenie faktyczne, a nie prawne, stąd nie mogła być uznana za przesłankę tamującą stwierdzenie nieważności decyzji o jakiej mowa w art. 156 par. 2 Kpa. Ubocznie podnieść należy, że utrwaliło się w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie powoduje wprost nakazu rozbiórki zrealizowanego na jej podstawie obiektu.
Nie jest uzasadniony zarzut skargi, iż powinna być orzeczona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę tylko w części, bowiem z uwagi na redakcję sentencji pozwolenia na budowę nie jest możliwe wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność tylko w zakresie w jakim inwestor nie uzyskał przed jej wydaniem prawa do dysponowania terenem na cele budowlane.
Decyzja Wójta Gminy została wydana jednemu inwestorowi, dla jednej inwestycji polegającej na ustawieniu obiektów przystankowych w kilku miejscowościach, a zatem brak udokumentowanego prawa do dysponowania wszystkimi nieruchomościami na cele budowlane stanowi o wydaniu pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa i przesądza o konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
W świetle powyższego nie można zarzucić zaskarżonej decyzji naruszenia prawa a to wobec prawidłowo zastosowanego prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego z poprawnym wykorzystaniem procedury administracyjnej. Stanowisko organu działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami nie mogło być inne. Względy słuszności czy sprawiedliwości społecznej, jak to już wyżej powołano, zostały wyłączone spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z powyższych powodów skargę oddalono na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.