Uzasadnienie
Naczelnik Gminy R. decyzją (...) z dnia 20 grudnia 1989 r. zatwierdził plan realizacyjny i zezwolił Zofii i Zygmuntowi małżonkom O. na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego na terenie działek nr 151 i 152, położonych we wsi P. nr 12.
W dniu 3 lutego 1996 r. Izabela L. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania bowiem decyzja Naczelnika Gminy R. obejmowała budowę na terenie działki nr 152, której inwestorzy nie byli właścicielami. Wobec upływu terminu z art. 146 par. 1 Kpa zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji z 20 grudnia 1989 r. Naczelnika Gminy R. Wojewoda W. decyzją (...) z dnia 30 kwietnia 1997 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji (...) z dnia 20 grudnia 1989 r. /błędnie nazwany organ/ - Wójta Gminy R. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że decyzja Wójta Gminy R. wydana została z naruszeniem prawa, bowiem inwestorzy nie wykazali prawa do dysponowania częścią nieruchomości, na której miała być realizowana inwestycja budowlana.
Zrealizowanie inwestycji wyłączało dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu budowlanym, mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 par. 1 Kpa - uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. - III AZP 23/93.
Odwołanie od tej decyzji wniósł pełnomocnik Izabeli L., wnosząc o jej uchylenie. Podniósł on zarzut obrazy art. 10 Kpa poprzez brak uczestnictwa pełnomocnika strony w postępowaniu przed organem I instancji oraz art. 75 i art. 107 par. 3 Kpa poprzez niedopuszczenie dowodu z zeznań zgłoszonych świadków i przemilczenie okoliczności korzystnych dla odwołującej.
Decyzją (...) z dnia 26 czerwca 1997 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną, decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wobec nie wykonania działań wyjaśniających i nie uwzględnienia wniosków dowodowych pełnomocnika Izabeli L. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Wojewoda W. decyzją (...) z dnia 3 grudnia 1997 r. na podstawie art. 158 par. 1 w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Naczelnika Gminy R. (...) z dnia 20 grudnia 1989 r.
W uzasadnieniu Wojewoda W. powtórzył argumentację wyrażoną w poprzedniej swojej decyzji z dnia 30 kwietnia 1997 r.
Odwołanie od tej decyzji wniósł pełnomocnik Izabeli L. W odwołaniu kwestionuje on jako nieprawidłowe ustalenie, iż wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności nastąpiło z urzędu oraz uznanie, że inwestycja na działkach nr 151 i 152 we wsi P., została już zrealizowana.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją, (...) z dnia 16 kwietnia 1998 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję dotyczącą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia 20 grudnia 1989 r. w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego i pozwolenia Zofii i Zygmuntowi O. na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego na terenie działki nr 151, w pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy R. z 20 grudnia 1989 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę na terenie działki nr 152.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Zofia i Zygmunt O., wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji. W skardze podniesiono zarzut, iż organ II instancji nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji poglądu wyrażonego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. o nieodwracalnych skutkach prawnych decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia 20 grudnia 1989 r.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżone decyzji z prawem, w świetle stanu faktycznego ustalonego w sprawie, jak i stanu prawnego istniejącego w chwili wydawania decyzji.
W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że zaskarżoną decyzję wydano bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności. Bezspornie w chwili wydawania decyzji przez Naczelnika Gminy R. z 20 grudnia 1989 r., zezwalającej Zofii i Zygmuntowi O. na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego na działkach nr 151 i 152 we wsi P., właścicielką działki nr 152 była matka Zygmunta O. Michalina O. Michalina O. zmarła 25 grudnia 1993 r., a więc w cztery lata po wydaniu spornej decyzji.
Organ II instancji stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy R. z 20 grudnia 1989 r., w części dotyczącej pozwolenia na budowę na działce nr 152, uznając, iż w tej części zaistniały przesłanki z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, na który powołał się ten organ, uzależniał uzyskanie pozwolenia na budowę od wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością, na której ma być wybudowany obiekt budowlany. Niewątpliwie inwestorzy w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogli się wykazać tytułem własności działki nr 152. Jednakże organ II instancji nie rozważył, że prawo do dysponowania nieruchomością nie musi wynikać tylko z posiadanego tytułu własności. Uprawnienie takie może bowiem zastąpić zgoda właściciela gruntu do zadysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W aktach sprawy przedstawionych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu brak jest wszystkich dokumentów z okresu wydawania pozwolenia na budowę. Nie wiadomo więc czy Michalina O. wyraziła taką zgodę lub ewentualnie sprzeciwiała się prowadzonej inwestycji.
W postępowaniu o wstrzymanie budowy, organ administracyjny przyjął, że budowa była kontynuowana w latach 1991-93, a więc wówczas gdy żyła jeszcze właścicielka działki nr 152. Wyjaśnienia wymaga czy nie zaistniała w tym przypadku dorozumiana zgoda właściciela gruntu, który nie sprzeciwiał się budowie realizowanej na jego nieruchomości.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Izabeli L. okazał pismo Michaliny O. z 30 maja 1967 r. będące wnioskiem o pozwolenie na budowę. Niewiadomo czy ten dokument z tą odległą datą stanowi wniosek o pozwolenie na budowę objętą niniejszym postępowaniem. W nagłówku tego pisma figuruje nazwisko inwestora Zygmunta O. Żadna ze stron nie kwestionowała autentyczności podpisu Michaliny O. Organ administracyjny II instancji orzekający w sprawie nie poddał ocenie tego dokumentu pod kątem ewentualnego wyrażenia woli właścicielki gruntu.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy musi być przeprowadzona również analiza podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Uznając, że uchylenie decyzji przez Naczelnika Gminy R., nastąpiło z naruszeniem prawa, organ musi ocenić czy naruszenie to należy uznać za rażące. Za rażące zaś naruszenie prawa uznać można tylko takie, którego skutki nie dają, się pogodzić z wymaganiami praworządności. Jak wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 1995 r. - III ARN 22/95, traktowanie naruszenia prawa jako "rażącego", może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji.
Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem uznaje się dopuszczalność stwierdzenia nieważności tylko części decyzji, która była dotknięta wadliwością.
Analizy jednak wymaga decyzja o stwierdzeniu nieważności części decyzji. W niniejszej sprawie, z uwagi na brak możliwości jej wykonania. Należy bowiem zważyć, iż inwestycja została pobudowana na obu działkach 151 i 152, przy czym pozwolenie na budowę co do działki nr 151 jest prawidłowe.
Z samego faktu wystąpienia przesłanki z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nie wynika zawsze konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego, bo mogą to wyłączyć przesłanki negatywne, które jeżeli zaistnieją - powodują zachowanie decyzji w obrocie prawnym.
Sąd Najwyższy po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą, składu 5 sędziów z dnia 18 listopada 1993 r. - III AZP 23/93 uznał, że zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu budowlanym wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności takiej decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 par. 1 Kpa.
Uchwały Sądu Najwyższego zawierające ocenę prawną wyrażają pewien pogląd, który w innych sprawach nie wiąże ani sądów, ani organów administracji państwowej, jednakże stanowią one wskazówkę interpretacyjną. Odmienny pogląd prawny od wyrażonego w uchwale Sądu Najwyższego wymaga odpowiedniego uzasadnienia.
Organ II instancji nie przeprowadził żadnych rozważań w powyższym zakresie.
Brak wskazanych wyżej ustaleń i rozważań wskazuje na naruszenie przez organ II instancji przepisów nakazujących dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy /art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa/.
Z tych względów na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, uchylono zaskarżoną, decyzję.