Uzasadnienie
Dyrektor Wydziału Komunikacji Urzędu Wojewódzkiego w S. decyzją nr Krz.6688/33/87 z dnia 13 lipca 1987 r. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia 3 czerwca 1987 r., zakwestionowaną w odwołaniu Wacława K., nakazującą przywrócenie do stanu pierwotnego drogi oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 750. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wprawdzie pas gruntu zajmowany przez drogę nie został zaliczony do żadnej z kategorii drogi, jednakże z art. 14 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ wynika, że mogą być drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych. Droga wskazana w decyzji jest drogą ogólnodostępną, oznakowaną przez Naczelnika Miasta i Gminy M. jako droga wewnętrzna, a jednocześnie oznaczona jest w ewidencji gruntów jako działka nr 750 o powierzchni ogólnej 0,39 ha i uwidoczniona na mapie ewidencyjnej wsi Cz. K. Droga ta służyła rolnikom jako droga dojazdowa do gruntów rolnych, a wobec samowolnego jej zaorania i zagrodzenia przez Wacława K. zaszła uzasadniona konieczność nakazania przywrócenia jej do stanu pierwotnego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Wacław K. zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 11 ustawy o drogach publicznych. W szczególności wywodził, że sporny pas gruntu stanowi jego własność i nigdy nie był drogą publiczną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezbędne jest określenie prawnego charakteru pasa gruntu, będącego przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Chodzi w szczególności o to, czy spełnia on kryteria dające podstawę do zakwalifikowania go jako drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./. Otóż w myśl tego artykułu drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.
Zasadniczymi wyróżnikami drogi publicznej zatem są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii, to jest - stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy - do drogi krajowej, drogi wojewódzkiej, drogi gminnej bądź lokalnej miejskiej lub drogi zakładowej. Zaliczenie drogi do określonej kategorii, a w konsekwencji uzyskanie przymiotu drogi publicznej zależy ponadto od uchwały Rady Ministrów /droga krajowa/, wojewódzkiej rady narodowej /drogi gminne oraz lokalne drogi miejskie/, rady narodowej stopnia podstawowego /droga zakładowa/ bądź rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej /drogi wojewódzkie/.
Jedynie w stosunku do dróg kwalifikujących się jako drogi publiczne ustalono w rozdziale 2 cytowanej ustawy właściwość organów administracji państwowej w zakresie budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony. Odnosi się to w równej mierze do przepisów rozdziału 4, regulujących problematykę pasa drogowego, w tym także do art. 36 i art. 39 ustawy, powołanych w zaskarżonej decyzji jako jej podstawa prawna.
Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika, że sporny w sprawie pas gruntu nie został zaliczony mocą uchwały właściwego organu do żadnej z kategorii dróg. O publicznym charakterze drogi nie może przesądzać samo oznaczenie pasa gruntu w ewidencji gruntów jako drogi wewnętrznej. Przepisy art. 17-23 omawianej ustawy o drogach publicznych, regulujące właściwość organów administracji państwowej w zakresie dróg publicznych, oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1985 r. w sprawie powołania i zakresu działania Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, organizacji i zakresu działania dyrekcji okręgowych dróg publicznych i jednostek im podległych, drogowej służby liniowej oraz służb drogowych podległych naczelnikowi gminy /Dz.U. 1986 nr 1 poz. 2/ w ogóle nie wymieniają dróg wewnętrznych i z przepisów tych nie wynika, by dotyczyły one tych dróg.
Skoro zaś drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu powyższej ustawy, to brak jest podstaw do stosowania do dróg wewnętrznych tych przepisów ustawy, które dotyczą dróg publicznych i w sposób wyraźny nie odnoszą się do dróg wewnętrznych; do przepisów takich należą między innymi art. 36 i art.
- Zwłaszcza art. 36, według którego - w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu - właściwy organ administracji państwowej orzeka o przywróceniu ich do stanu poprzedniego, nie dotyczy drogi wewnętrznej.
Sprawa przywrócenia pasa drogowego drogi wewnętrznej do stanu poprzedniego - w razie jego samowolnego naruszenia - jest sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego /sprawą cywilną/, w myśl zatem art. 2 par. 1 Kpc właściwy do jej rozpoznania jest sąd powszechny. Przepis art. 36 cytowanej ustawy o drogach publicznych, jako nie odnoszący się do drogi wewnętrznej, nie jest w sprawie dotyczącej takiej drogi przepisem szczególnym w rozumieniu art. 2 par. 3 Kpc i nie wyłącza z drogi sądowej sporu w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej.
Stanowisko powyższe prezentowane jest w sposób jednolity nie tylko w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz także w judykaturze Sądu Najwyższego /uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 grudnia 1987 r. III CZP 83/87, z dnia 29 marca 1988 r. III AZP 2/88 oraz postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 10 kwietnia 1987 r. III Co 5/86/.
W przedstawionej sytuacji organy administracji obu instancji nie były kompetentne do wydania decyzji nakazujących przywrócenie spornego pasa gruntu do stanu pierwotnego. Zaskarżona decyzja zatem oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości i bez podstawy prawnej. Obligowało to Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 207 par. 1 i 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji.
Orzeczenie o kosztach sądowych wydano na podstawie art. 208 Kpa.