Uzasadnienie
Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 15b ust. 5 i 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. z 2013 r. poz. 1456 ze zm., zwanej dalej "ustawą") i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Ł.G. z dnia [...]r., odmówił wnioskodawcy prawa do świadczenia w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka N.G. w dniu [...]r.
W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że dochód rodziny wnioskodawcy nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczenia, jednakże nie spełnia on przesłanki z art. 15b ust. 5 ustawy, bowiem nie dostarczył zaświadczenia o pozostawaniu matki dziecka pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Ł.G. bowiem złożył oświadczenie pod odpowiedzialnością karną, że matka dziecka W.G. nie przebywała pod opieką medyczną w czasie trwania ciąży i nie jest w stanie dostarczyć zaświadczenia lekarskiego lub wystawionego przez położną potwierdzającego tę okoliczność.
Od powyższej decyzji Ł.G. wniósł odwołanie w którym wskazał, że jego żona nie znajdowała się pod opieką lekarza ginekologa, ponieważ organizm nie zdradzał żadnych objawów typowych dla ciąży. Wyjaśnił, że żona karmiła pierwsze dziecko, które urodziło się w dniu [...]r. i miała nieregularne miesiączki. Ponadto odwołujący podal, że w dniu porodu, tj. [...]r. z powodu bólu brzucha żona zgłosiła się do lekarza rodzinnego, który nie rozpoznał oznak ciąży. Dopiero w szpitalu przed porodem lekarze rozpoznali ciążę. Zaznaczył, że żona nigdy nie lekceważyłaby swojego stanu zdrowia i dziecka, ponieważ pierwsze dziecko urodziło się "po cięciu cesarskim". Do odwołania strona dołączyła kserokopie kart informacyjnych leczenia szpitalnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek strony z dnia 29 września 2014 r. o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia w dniu [...]r. dziecka N.G. Kolegium przedstawiło treść art. 15b ustawy oraz zaznaczyło, że jednym z warunków otrzymania wnioskowanego świadczenia jest pozostawanie matki dziecka pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby ta przesłanka została spełniona, dlatego wnioskowane świadczenie stronie nie przysługuje.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Ł.G. powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu zaznaczając, że nawet w dniu [...]r. lekarz rodzinny w tracie badania W.G. nie rozpoznał ciąży, natomiast stwierdził występowanie w jamie brzusznej guza. Na tą okoliczność skarżący dołączył do skargi potwierdzoną za zgodność kserokopię karty z wizyty lekarskiej w NZOZ "A" w J. z dnia [...]r.. Ponadto skarżący zaznaczył, że po tej wizycie żona zgłosiła się do szpitala i dopiero wówczas lekarze rozpoznali ciążę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie mogą się ostać, bowiem zapadły z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy.
Podstawę materialnoprawną kontrolowanych przez Sąd decyzji stanowiły przepisy art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. z 2013 r. poz. 1456 ze zm., zwanej dalej "ustawą") regulujące warunki przyznawanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Stosownie do treści art. 15b ust. 1 i ust. 2 tej ustawy jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka w wysokości 1000 zł przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka w sytuacji, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1922 zł. Przepis art. 15b ust. 5 ustawy dodatkowo stanowi, że powyższa zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, przy czym w myśl art. 15b ust. 6 ustawy pozostawanie pod opieką medyczną potwierdzić należy zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną.
W niniejszej sprawie jest poza sporem, że kryterium dochodowe określone w przepisie art. 15b ust. 2 ustawy zostało spełnione, natomiast spór jaki powstał na gruncie tej sprawy koncentrował się wokół warunku określonego w art. 15b ust. 5 ustawy. W tym przypadku organy zgodnie uznały, że warunek ten nie został spełniony i z tego powodu odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenia.
Co do zasady w istocie przepisy art. 15b ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a tym samym wydanie pozytywnej decyzji nie zależy od uznania organu. Mając jednak na uwadze ratio legis, a więc motywy ustawodawcy oraz zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, a także to, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją RP, nie można w procesie wykładni przepisu art. 15b ust. 5 ustawy poprzestać, tak jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie, wyłącznie na literalnym ich brzmieniu.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ugruntowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prokonstytucyjną wykładnię art. 15b ust. 5 ustawy (np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Olsztynie z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. II SA/Ol 21/14, w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r. IIISA/Gd 223/13, w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r.; IV SA/Po 580/13.z dnia 14 marca 2014r. czy sygn. akt IV SA/Po 579/14z dnia 20 listopada 2014r. publ. CBOSA). Wykładnia ta przeprowadzona została z odwołaniem się do celu, w jakim analizowany art. 15b ust. 5 został uchwalony. Cel ten wynika z treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie Kodeksu Pracy oraz niektórych innych ustaw, w tym ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym wprost wskazano, że jej intencją jest "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (druki nr 630 i nr 885 Sejmu VI kadencji; dostępne na stronie http://orka.sejm.gov.pl).
Wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez przyszłą matkę i jej dziecko nie może jednak być oceniane z pominięciem ustaleń, co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Jak słusznie zauważa się w przywołanym wyżej orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest wykluczone, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 ustawy terminu poddania się opiece medycznej. Przyczyn niezależnych od woli kobiety należy upatrywać m.in. w braku możliwości uzyskania pomocy lekarskiej w terminie zakreślonym w art. 15 b ust.5, czy braku możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne. Mogą wystąpić także inne sytuacje obiektywnie uniemożliwiające kobiecie dochowanie wymogu pozostawania pod opieką lekarską.
Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady równości i zasady sprawiedliwości społecznej nakazującej równo traktować podmioty wykazujące takie same cechy istotne w przypadku przyznawania określonego dobra. Zawężałoby bowiem w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do jednorazowej zapomogi przez pominięcie kobiet, które z niezawinionych przez siebie przyczyn rozpoczęły kontrolę medyczną z przekroczeniem wyznaczonego w ustawie terminu. Dodatkowo godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.
Ponadto, co istotne, niezaprzeczalnym celem ustawy jest realizacja polityki społecznej, uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z zapisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi więc pozostawać w zgodzie z jego funkcją. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do takiego wsparcia przyszłych matek, które mimo należytej troski o swoje dziecko, z przyczyn od siebie niezależnych nie mogły spełnić wymagań nałożonych na mocy ustawy pozostaje w sprzeczności z racjonalnością ustawodawcy. Niezasadne byłoby przeto przypisywanie racjonalnemu ustawodawcy, że pozbawia ochrony rodzinę, sprzecznie do treści art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakazującemu Państwu w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględniać dobro rodziny (vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 868/13, publik. w CBOSA).
Przyjęcie wskazanej wykładni oznacza, że każdorazowo w sytuacji niedochowania przez ciężarną przesłanki z art. 15b ust. 5 ustawy organ powinien dążyć do wyjaśnienia przyczyny tego zaniechania.
W kontekście poczynionych rozważań zauważyć należy, że rozstrzygając w niniejszej sprawie organy pominęły przyjętą w judykaturze wykładnię dokonaną na gruncie art. 15b ust. 5 ustawy, przypisując decydujące znaczenie wyłącznie faktowi nie pozostawania przez matkę dziecka pod specjalistyczną opieką medyczną w czasie ciąży. W szczególności Kolegium nie wzięło pod uwagę okoliczności podniesionych przez skarżącego w odwołaniu. Z treści odwołania, a następnie z treści skargi wynikało, że przyczyną braku pozostawania pod kontrolą lekarską przyszłej matki i dziecka była nieświadomość faktu ciąży.
Skarżący podał bowiem w odwołaniu, że o istnieniu ciąży żona dowiedziała się dopiero w szpitalu, gdzie odbył się poród. Lekarz rodzinny, do którego zgłosiła się w związku z silnym bólem brzucha, także nie rozpoznał ciąży. Wskazał również, że żona karmiła piersią pierwsze dziecko, które urodziło się rok przed porodem drugiego dziecka, miała nieregularne krwawienia związane z miesiączkowaniem, nie było żadnych zmian zewnętrznych wskazujących na ciążę. Nie było więc uzasadnienia dla pominięcia tych okoliczności jako bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z naprowadzonych wyżej powodów w ponownym postępowaniu rolą organu administracji będzie wyjaśnienie czy w przedstawionym stanie faktycznym wiarygodne jest twierdzenie skarżącego o braku wyraźnych symptomów wskazujących na ciążę jego żony, aż do momentu jej pobytu w szpitalu. Organ ustali, czy na brak rozpoznania ciąży istotnie mogły złożyć się okoliczności jak: zajście w ciążę niedługo po urodzeniu pierwszego dziecka, karmienie piersią, nieregularne krwawienia miesiączkowe, brak widocznych oznak zewnętrznych ciąży, czy także położenie płodu i niska masa ciała płodu, co stwierdzono w dokumentacji lekarskiej. Zwraca przy tym także uwagę różnica w opisie zawartym w dokumentacji szpitala z dnia [...]r., w którym odbył się poród. W kartach wypisowych oddziału ginekologiczno – położniczego oraz oddziału neonatologicznego tego szpitala, wskazano różne dane co do tego, w którym tygodniu ciąży odbył się poród.
Na etapie skargi skarżący przedstawił również kartę z historii choroby obrazującej przebieg wizyty jego żony u lekarza rodzinnego, który, jak twierdzi strona, nie rozpoznał ciąży. W związku z tym organ winien przeprowadzić dowód z ww. dokumentacji lekarskiej. Nadto przesłuchać żonę skarżącego na okoliczność uwiarygodnienia twierdzeń zawartych w skardze. Ponadto zwrócić się do lekarza ginekologa szpitala, gdzie odbył się poród, czy podawane przez skarżącego okoliczności mogły wpłynąć na nierozpoznanie ciąży u jego żony, ewentualnie czy zostały stwierdzone inne jeszcze przyczyny zdrowotne mogące obiektywnie usprawiedliwiać trudności we wcześniejszym rozpoznaniu ciąży. W tym celu organ może zobowiązać skarżącego do przedstawienia określonej treści zaświadczenia, względnie za zgodą żony skarżącego może zwrócić się bezpośrednio o udostępnienie stosownych informacji i dokumentacji medycznej.
Dopiero w oparciu o tak uzyskane informacje i dokumenty będzie możliwa ocena, czy brak poddania się przez żonę skarżącego opiece medycznej w pierwszym trymestrze ciąży (a zasadniczo w całym jej okresie) był spowodowany zaniechaniem z jej strony czy też przyczyną tego były obiektywne okoliczności utrudniające lub uniemożliwiające skarżącej w sposób naturalny rozeznanie, że jest w ciąży, w konsekwencji tego czy istnieją podstawy, by zarzucić jej nienależytą staranność w wykonaniu nałożonego na nią obowiązku poddania się opiece lekarskiej do dziesiątego tygodnia ciąży.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Uchybienie przez organ obowiązkowi przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie sprawia, że skarga musi zostać uwzględniona, a obowiązkiem organu będzie ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego.
Zakres postępowania wymagany do załatwienia sprawy uzasadnia jej powrót do organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną, w pierwszej kolejności stosownie uzupełniając postępowanie wyjaśniające.
W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.