Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 2, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. G. z dnia [...] w sprawie udostępnienia wglądu do akt związanych z wydaną decyzją Starosty Powiatu L. zatwierdzającą zmianę użytków i klas gruntów położonych w miejscowości K., Starosta L. orzekł odmówić M. G. wglądu do akt.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. G. w dniu [...] zwrócił się do Starosty Powiatu L. z wnioskiem o udostępnienie wglądu do akt związanych z decyzją zatwierdzającą zmianę użytków i klas w odniesieniu do nieruchomości położonej w miejscowości K., stanowiącej własność H. K. Z uwagi na fakt, że M. G. wystąpił z w/w wnioskiem jako [...] Rady Miejskiej W., Starostwo Powiatowe w L. zwróciło się w dniu [...] do Przewodniczącego Rady Miejskiej W. z zapytaniem, czy wnioskodawca posiada umocowanie Rady do reprezentowania jej w tej sprawie.
Pismem z dnia [...] Przewodniczący Rady Miejskiej W. wyjaśnił, że tamtejsza Rada nie upoważniła radnego M. G., członka m.in. [...] do reprezentowania Rady w sprawie o udostępnianie wglądu do akt.
Z tych względów organ orzekający w tej sprawie potraktował wnioskodawcę jako osobę fizyczną, działającą we własnym interesie. W tych ramach zaakcentowano, że zgodnie z obowiązującą ustawą o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei prawo dostępu do informacji publicznej, w tym wglądu do dokumentów urzędowych oraz treści aktów administracyjnych przysługuje każdemu, jednak w myśl art. 5 ust. 2 ustawy, podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.
Wobec powyższych ustaleń Starosta Powiatu L. przyjął, że udostępnienie informacji publicznej naruszyłoby w tym przypadku prywatność osoby fizycznej, tj. H. K. Podniesiono bowiem, że decyzja z dnia [...] nr [...] dotyczy jedynie nieruchomości stanowiących własność H. K., a zmiana użytków i klas dokonana została w oparciu o operat klasyfikacji uzupełniającej gruntów wykonany na zlecenie i koszt wnioskodawcy.
W treści decyzji organu pierwszej instancji zawarto pouczenie następującej treści: "od niniejszej decyzji stronie służy prawo wniesienia odwołania do Wojewody Ś. w K. za moim pośrednictwem w terminie 14 dni od daty doręczenia."
Pismem z dnia [...], skierowanym do Wojewody Ś. za pośrednictwem Starosty L., M. G. wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]. Odwołanie wpłynęło do Starostwa w dniu [...] (data z prezentaty organu). W jego uzasadnieniu strona zarzuciła organowi, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odmowa dostępu została wydana bez podstawy prawnej odpowiadającej błędnemu - w ocenie strony – interpretowaniu odpowiednich przepisów w tym zakresie. M. G. zauważył, iż bez znaczenia jest umocowanie go do działania w formie uchwały rady gminy. Wyjaśnił bowiem, że jako radny nie potrzebuje "odrębnej uchwały umożliwiającej mu wykonywanie mandatu radnego." Wyjaśnił dalej, że zakres żądanych informacji nie jest objęty tajemnicą państwową ani inną zastrzeżoną do kompetencji innych organów i dlatego każdy wnioskodawca ma prawo żądać jej udostępnienia. Żądanie takie nie narusza prywatności osoby fizycznej.
Postanowieniem z dnia [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K., działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. oraz "art. 7b pkt 2 ust. 2" ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w C. do rozpatrzenia wg właściwości odwołanie M. G. od decyzji Starosty L. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy udostępniania akt postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] nr [...]. W/w postanowienie wraz z odwołaniem przekazano do SKO w C. w dniu [...] (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym).
Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1598 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu L. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie można było potraktować jako czynność z zakresu uprawnień kontrolnych Rady Miasta W., jako że M. G. takiego umocowanie do działania nie posiadał.
W świetle obowiązujących przepisów prawa wniosek ten należało – tak jak to uczynił organ pierwszej instancji – potraktować jako wniosek w rozumieniu przepisów art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kolegium zauważyło, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie zmiany użytków i klas gruntów położonych w obrębie K. i jednocześnie adresatem decyzji kończącej to postępowanie był H. K. W tych ramach podkreślono, mając na uwadze przywoływany już w tej sprawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że w aktach sprawy zakończonej decyzją Starosty Powiatu L. zakończonej decyzją z dnia [...] nr [...] znajdują się elementy, które składają się na prywatność osoby fizycznej (adres zamieszkania, wielkość nieruchomości stanowiących własność tej osoby położenie tych nieruchomości oraz ich charakter). Z uwagi więc na ochronę prywatności dostęp do informacji publicznej w tej sprawie musiał być ograniczony.
W pouczeniu zawartym w decyzji organu odwoławczego zamieszczono informację o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem SKO w C. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. G. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu L. Zarzucił, że decyzja Kolegium jest pozbawiona podstaw prawnych i merytorycznych. Skarżący zaakcentował, że niezasadne jest wartościowanie wnioskującego ze względu na fakt bycia radnym i członkostwa w odpowiednim organie, gdyż od tego Starosta uzależnia możliwość udostępnienia mu akt. Niewątpliwie skarżący jest radnym Gminy W. i z tego względu posiada mandat uprawniający go do żądania udostępnienia akt co potwierdza logika w uzasadnieniu decyzji, która wskazuje, że gdyby skarżący występował z pełnomocnictwem rady to otrzymałby wgląd do dokumentów. M. G. podkreślił nadto, że odmówiono mu dostępu do informacji z uwagi na ochronę prywatności, co zgodnie z art. 22 ustawy o dostępie do informacji winno skutkować możliwością wniesienia skargi do sądu powszechnego nie zaś do sądu administracyjnego.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, prezentując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzupełniając przyjętą w tej sprawie argumentację podkreślono, że w aktach postępowania oraz w samej decyzji administracyjnej wydanej w tej sprawie znajdują się dane, które objęte są "prywatnością informacyjną" rozumianą jako prawo jednostki do kontrolowania treści i obiegu informacji, które jej dotyczą. Uznać zatem trzeba, że dane te obejmują sferę prywatną jednostki i tym samym nie mieszczą się w sferze powszechnej dostępności (G. Sibiga, Dostęp do informacji publicznej a prawa do prywatności jednostki i ochrony jej danych, Samorząd Terytorialny 11/2003, s.7).
Odnośnie zaś drugiego z podniesionych w skardze zarzutów, Kolegium podkreśliło, że zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeśli organ administracji odmawia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności, adresatowi decyzji służy prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Organ odwoławczy zauważył jednak, że to błędne pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie powoduje utraty prawa do złożenia powództwa.
Wraz ze skargą wpłynęło do Sądu pismo organu odwoławczego z dnia [...] stanowiące zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz.1269). Oznacza to, że w świetle brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a., iż sądy te badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 P.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.
Należało zatem w punkcie wyjścia wskazać, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Do tajemnic ustawowo chronionych należy m.in. tajemnica skarbowa (Dz. VII art. 293 i 299 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa – Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującemu im prawa (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Z kolei podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji (art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że użyte w przepisie art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej określenie "z powołaniem się" ma takie znaczenie, iż wystarczy, że podmiot dysponujący taką informacją powoła się na wymieniony w tym przepisie przedmiot ochrony, aby wyłączyć możliwość kontroli przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2004 r., sygn. OSK 600/04, Lex nr 160607). Jest w tej sprawie bezspornym, że mocą zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu L. z dnia [...] nr [...] odmówiono M. G. dostępu do informacji publicznej z uwagi na to, że w decyzji z dnia [...] nr [...] znajdują się elementy, które składają się na "prywatność" osoby fizycznej.
Godzi się zaakcentować, że takie stanowisko sądów administracyjnych wypracowane zostało jeszcze na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368). Przykładem niech będzie tutaj postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 1306/03 (publ.: Mon. Prawn. 2003/19/868).
Mając zatem na uwadze treść art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyszło stwierdzić, że dopuszczenie drogi sądowoadministracyjnej w takim przypadku skutkowałoby dualizmem w zakresie przysługujących środków ochrony prawnej. W tych ramach należało zaakcentować, że Konstytucja RP wyraźnie zakreśla podział kompetencji sądów powszechnych i sądów specjalnych. Skoro więc ustawa o dostępie do informacji publicznej poddaje w art. 21 kontroli sądu administracyjnego sprawy o udostępnienie informacji publicznej, wyłączając pewną ich kategorię z przekazaniem orzecznictwa do właściwości sądów powszechnych, to odpowiada to ustanowionemu w Konstytucji porządkowi prawnemu.
Niedopuszczalna jest więc kontrola w tej sprawie przesłanek merytorycznych odmowy udostępnienia informacji publicznej. Przyszło w tym miejscu zaakcentować, że szerszy zakres uprawnień sądu powszechnego przy ustawowym ograniczeniu sądu administracyjnego, uprawnionego jedynie do kontroli legalności, zapewnia właściwą ochronę dobrom, którym ustawodawca nadał szczególną wagę.
Przyjęte ustalenia musiały skutkować rozstrzygnięciem wyrażonym w części dyspozytywnej postanowienia, jako że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. O kosztach sadowych Sąd orzekł na zasadzie art. 232 § 1 pkt lit. a) P.p.s.a.
Jedynie na marginesie należało zauważyć, że wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" należy rozumieć nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. W szczególności są to więc przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to, że od decyzji wydanej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stronie przysługuje odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 K.p.a. Przyjęta konstatacja nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości w świetle art. 15 K.p.a., w myśl którego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. To fundamentalne założenie jest wyrazem konstytucyjnej zasady ustanowionej w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb określa ustawa."