Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. W. K. wniósł o wydanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zawiadomieniem z dnia [...] r. nr [...] wskazany wyżej organ (zwany dalej powiatowym zespołem), działając na podstawie § 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328), poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu bez rozpoznania powyższego wniosku. W uzasadnieniu zawiadomienia wskazano, że pomimo skutecznego powiadomienia o terminie posiedzenia składu orzekającego w dniu [...] r. W. K. nie stawił się i nie usprawiedliwił niestawiennictwa. Podano również, że z załączonego do wniosku zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] r. wynika, iż wnioskodawca jest zdolny do odbycia podróży celem udziału w posiedzeniu składu orzekającego.
Pismem z dnia [...] r. W. K. wniósł odwołanie, w którym domagał się uchylenia postanowienia zwanego zawiadomieniem o odmowie rozpoznania sprawy oraz wydania przez Wojewódzki Zespół do Spraw Niepełnosprawności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności na podstawie dokumentacji medycznej bez ponownego badania. W uzasadnieniu odwołania W. K. kwestionował stanowisko powiatowego zespołu. Twierdził, że odmowa rozpoznania sprawy jest bezzasadna, gdyż nie było podstaw do wzywania go celem ponownego badania, co uzasadnił w piśmie z dnia [...] r. skierowanym do powiatowego zespołu przed wyznaczonym terminem posiedzenia. Zdaniem strony złożone przez niego opinie biegłych lekarzy sądowych poparte przez lekarza środowiskowego były wystarczające do wydania orzeczenia.
Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], na podstawie art. 134 oraz § 7 pkt 5 rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328), uznał odwołanie za niedopuszczalne. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazał, że zawiadomienie ma charakter informacyjny i nie stanowi władczego oświadczenia woli organu, nie jest więc decyzją. Z tego też powodu odwołanie nie przysługuje. Niedopuszczalne jest bowiem odwołanie od czynności organu administracji publicznej, które nie jest decyzją administracyjna w rozumieniu art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego.
Pismem z dnia [...] r. W. K. złożył w Sądzie Rejonowym w B. w Wydziale V Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pozew przeciwko Powiatowemu Zespołowi ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. domagając się ustalenia u niego znacznego stopnia niepełnosprawności. W piśmie tym kwestionował zasadność powołania go przez powiatowy zespół na ponowne badania, gdyż jego zdaniem materiał dowodowy zawierający wyniki badań, opinie lekarskie wysokiej klasy specjalistów oraz zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia był wystarczający do wydania orzeczenia. Pomimo wniesionego odwołania Wojewódzki Zespół uznał je za niedopuszczalne. Podniósł, że działania obu organów zmierzają do przewlekłości sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) Sąd ten uchylił własne postanowienie z dnia [...]r. o przekazaniu sprawy Powiatowemu Zespołowi ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. i na zasadzie art. 464 kpc przekazał sprawę Wojewódzkiemu Zespołowi ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K.. Z ustaleń tego Sądu wynika, że pozew W. K. w istocie stanowi skargę na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] r. o uznaniu odwołania za niedopuszczalne, od którego przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którą składa się za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie.
W odpowiedzi na skargę organ postulował jej odrzucenie przedstawiając przebieg postępowania oraz podtrzymując prezentowaną uprzednio argumentacje w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w skrócie P.p.s.a.) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla taki akt w całości lub w części albo stwierdza jego nieważność.
Na mocy art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.
W pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię dopuszczalności skargi na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] r. o niedopuszczalności odwołania. Na mocy art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. postanowienie o niedopuszczalności odwołania jako postanowienie kończące postępowanie podlega kontroli sądu administracyjnego. Przyjdzie natomiast wskazać, że w terminie do wniesienia skargi na powyższe postanowienie W. K. wniósł pozew do Sądu Rejonowego w B. – Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Sąd ten postanowieniem z dnia [...] r. uznał, że pozew stanowi w istocie skargę na powyższe postanowienie i przekazał sprawę na zasadzie art. 464 kpc Wojewódzkiemu Zespołowi ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K., który je wydał. Przepis art. 464 § 1 kpc stanowi, iż odrzucenie pozwu nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ (w tym również inny sąd - tak: A. Zieliński, Prawo do sądu a struktura sądownictwa, Państwo i Prawo zeszyt 4 z 2003 r. s. 29, p. także post.
SN z 12 grudnia 1999r., I PKN 63/99, OSNP 10/2000, p.391). W tym wypadku sąd przekaże mu sprawę. Z kolei przepis art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., stanowi, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Natomiast po myśli art. 58 § 4 P.p.s.a., sąd nie może odrzucić skargi z tego powodu, że jest niewłaściwy, jeżeli w tej sprawie swą niewłaściwość stwierdził sąd powszechny. Są to wyjątki od zasady przekazywania spraw w granicach właściwości sądowej i sądowoadministracyjnej (p. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 września 1977r. III CRN 224/77, OSNCP 1978 nr 8 poz. 140). Jakkolwiek brak jest przepisów regulujących kwestię skutków przekazania sprawy przez sąd powszechny, to jednak ratio legis cytowanych regulacji nakazuje przyjąć za datę skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego datę wniesienia do sądu powszechnego pozwu, który okazał się następnie skargą i został przekazany zgodnie z właściwością (podobnie, J.P.
Tarno, prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2004, s 105). Chodzi tu bowiem przede wszystkim o zachowanie ciągłości procesowej i ułatwienie stronie dochodzenia swych racji wówczas, gdy błędnie skierowała żądanie do sądu powszechnego. Sądy i organy są przy tym związane postanowieniami sądowymi wydanymi na podstawie opisanych norm. Za powyższą konkluzją przemawia również treść § 2 art. 464 kpc, w myśl którego wniesienie do sądu pozwu, przekazanego następnie stosownie do paragrafu poprzedzającego, wywołuje skutki, jakie ustawa wiąże z wytoczeniem powództwa. Wprawdzie w przepisie tym mowa wyłącznie o powództwie, to jednak mając na względzie, iż treść paragrafu poprzedzającego dotyczy przekazania sprawy innemu organowi, należy skutki te oceniać w odniesieniu do tych, jakie wywołuje wniesienie podania, czy też wniesienie skargi. Podstawowym skutkiem, jakie kpc łączy z wniesieniem powództwa, a ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z wniesieniem skargi, jest wszczęcie postępowania.
Datą wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest data nadania skargi w polskim urzędzie pocztowym, bądź też data jej osobistego złożenia w siedzibie organu. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro skarżący złożył pozew w Sądzie Pracy w dniu [...] r., to z tą datą należy łączyć skutki jakie wiąże ustawa z wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] r. Co oznacza w konsekwencji, że skarga została skutecznie wniesiona.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że podstawę prawną jego wydania stanowi przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanego w skrócie kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z powyższej regulacji wynika, że organ odwoławczy podejmuje w postępowaniu wstępnym czynności zmierzające do ustalenia m.in. czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. W rozpoznawanej sprawie organ uznał niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność rozpatrywana w tym zakresie obejmuje m.in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia.
Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od czynności organu, która nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania od zawiadomienia Powiatowego Zespołu do Spraw Niepełnosprawności z dnia [...] r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku W. K. w sprawie wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uznał bowiem, że zawiadomienie to nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. Jako podstawę prawną podjęcia czynności, tj. pozostawienia wniosku bez rozpoznania powiatowy zespół wskazał § 7 pkt 5 rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328), zgodnie z którym niestawienie się osób, o których mowa w ust. 3, w wyznaczonym terminie na posiedzeniu o wydanie orzeczenia powoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Osobami tymi w przypadku orzekania o stopniu niepełnosprawności lub orzekania o wskazaniach do ulg i uprawnień jest osoba zainteresowana lub jej przedstawiciel ustawowy.
Przyjdzie wskazać, że przepis § 7 pkt 5 cyt. rozporządzenia nie określa w jakiej formie orzeczniczej pozostawienie wniosku bez rozpoznania ma nastąpić, nie określa zatem charakteru prawnego tej czynności. Kodeks postępowania administracyjnego, który w sprawach nienormowanych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2007 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, ze zm.) znajduje zastosowanie (art. 66 tej ustawy) przewiduje możliwość pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 k.p.a.), jednakże kwestii formy w jakiej czynność ta powinna być dokonana również nie wyjaśnia. W nauce oraz orzecznictwie przeważa pogląd co do tego, że "pozostawienie wniosku bez rozpoznania" nie następuje w formie decyzji ani postanowienia. Jest to natomiast czynność materialno-techniczna, o której podjęciu organ zawiadamia stronę w formie pisma informacyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2007 r., I SA/Wa 993/06.
Lex nr 355265, wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II OSK 978/07 oraz uchwała składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego - Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/2000, OSNP 2000/19/702). Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, albowiem - zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. - decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Tymczasem sprawa o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie została zakończona na skutek pozostawienia jej bez rozpoznania, a więc bez nadania jej dalszego biegu. Skoro, jak wskazano powyżej, zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie jest decyzją administracyjną, to nie służy od niego odwołanie. Wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania od czynności organu, która nie jest decyzją jest zasadne. Gdyby natomiast przyjąć, że zawiadomienie to w istocie przyjmuje formę postanowienia, gdyż za takie uznała je strona skarżaca, to byłoby to postanowienie niezaskarżalne, bowiem zgodnie z art. 141 k.p.a. prawo zażalenia na postanowienie przysługuje tylko w przypadku gdy kodeks (k.p.a.) tak stanowi.
Zatem jeżeli na "pozostawienie podania bez rozpoznania" Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje środka zaskarżenia w postaci zażalenia, to wniesienie takiego środka również skutkowałoby jego niedopuszczalnością, a tym samym w konsekwencji wydaniem postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Zauważyć również przyjdzie, że także przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz przepisy rozporządzeniu z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności dla pozostawienia wniosku bez rozpoznania nie przewidują środka zaskarżenia.
Na marginesie natomiast można tylko dodać, że przyjęte rozwiązanie nie pozbawia strony możliwości prawnej obrony własnego interesu prawnego. W razie bowiem pozostawienia przez organ wniosku bez rozpoznania strona może podjąć obronę przed bezczynnością w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a w konsekwencji wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu.
W konsekwencji tych wywodów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w ostatecznie odpowiada prawu, wobec czego, w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.