Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej Dyrektor ŚOW NFZ) po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A sp. z o.o. NZOZ z siedzibą w R. (dalej A, Spółka) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania A dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 50 000 osób - ryczałt miesięczny, kod postępowania 12-16- 000083/POZ/0112/01.0000.155.16/01 na obszarze [...] – R. (dzielnice: [...]), kod postępowania 12-16-000083/POZ/0112/01.0000.155.16/0119.
Skarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 15 czerwca 2016 r. Dyrektor [...]OW NFZ ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie poprzedzające zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od dnia 1 września 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna, w zakresie świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 50 000 osób - ryczałt miesięczny, kod postępowania 12-16-000083/POZ/0112/01.0000.155.16/01. W ogłoszeniu podano wartość zamówienia nie większą niż 224 000,00 zł, na okres rozliczeniowy od dnia 1 września 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. Termin do składania ofert upływał 30 czerwca 2016 r. W postępowaniu złożono 3 oferty.
W części jawnej postępowania Komisja Konkursowa stwierdziła w szczególności prawidłowość ogłoszenia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert. W toku prowadzonego postępowania Komisja Konkursowa dokonała weryfikacji ofert, a ostatecznie przyjęła wszystkie złożone oferty.
W części niejawnej postępowania Komisja Konkursowa dokonała oceny ofert. W dniu 28 lipca 2016 r. Komisja Konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania dokonując wyboru oferty B Sp. z o.o. Informacja o rozstrzygnięciu postępowania została opublikowana na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. w dniu 28 lipca 2016 r.
Odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w trybie art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2014 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (t.j. Dz. U z 2015 r., nr 210, poz. 581 ze zm.- dalej "ustawa" lub "ustawa o świadczeniach") wniosło A podnosząc, że Komisja Konkursowa naruszyła zasady przeprowadzenia postępowania konkursowego w wyniku czego Spółka doznała uszczerbku prawnego. W uzasadnieniu stwierdziła, że w konsekwencji nowelizacji w dniu 1 lipca 2016 r. ustawy oraz zarządzenia nr 72/72/2016/DSM Prezesa NFZ z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, straciło moc. Zdaniem Spółki konkurs należało unieważnić, bowiem zmieniła się podstawa prawna na podstawie której został on ogłoszony.
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Dyrektor [...]OW NFZ działając jako organ I instancji oddalił odwołanie A i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Wskazał, że postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z prawem, a Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym Spółki. Uznał za chybione twierdzenia Spółki dotyczące zmian w przepisach regulujących przebieg i zasady postępowań konkursowych w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej. Stwierdził, że wejście w życie z dniem 1 lipca 2016 r. Zarządzenia Nr 72/2016/DSM Prezesa NFZ z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej nie miało wpływu na ogłoszone w dniu 15 czerwca 2016 r. postępowanie, gdyż w sprawie zastosowanie znajdzie § 4 Zarządzenia Nr 39/2016/DSM z dnia 30 maja 2016 r., zgodnie z którym, przepisy zarządzenia stosuje się do postępowań w sprawie zawarcia lub zmiany umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dotyczących udzielania świadczeń począwszy od dnia 1 września 2016 r. Dalej wskazał, że art. 150 ustawy określa, kiedy może nastąpić unieważnienie postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a skoro żaden z nich nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie to zarzut konieczności unieważnienie konkursu dopóki"(...) nie jest opublikowane rozporządzenie Ministra Zdrowia" uznał za chybiony.
Dyrektor [...]OW NFZ zauważył, iż z treści przepisów działu VI wynika, że postępowanie może się zakończyć rozstrzygnięciem (pozytywnym zakończeniem postępowania) albo unieważnieniem postępowania (negatywnym zakończeniem postępowania), względnie jeśli w ogłoszeniu zostało zawarte zastrzeżenie o prawie do odwołania konkursu ofert, również poprzez odwołanie konkursu ofert (lub rokowań), a ustawa nie przewiduje możliwości unieważnienia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostało rozstrzygnięte. Wobec powyższego, na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy oddalił odwołanie. Nadto wskazał, że ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego w związku z koniecznością zapewnienia świadczeń w obszarze zabezpieczenia i zawarcia umowy w tym względzie, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 K.p.a..
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, A zarzuciło, że: przepis § 4 zarządzenia nr 39/2016/DSM Prezesa NFZ z dnia 30 maja 2016 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej dotyczy wyłącznie zmian wynikających z uwzględnienia podwyżek dla pielęgniarek NPL, które mają wejść od tego dnia, i to nie tylko dla umów nowych, ale wszystkich; zarządzenie nr 39/2016/DSM Prezesa NFZ z dnia 30 maja 2016 r. zmieniające zarządzenie w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej nie zostało wymienione w wykazie aktów prawnych obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu konkursowym; postępowanie konkursowe winno zostać unieważnione na podstawie art. 150 ust. 1 pkt 5 ustawy, a nadto naruszono art. 147 ustawy według którego kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania oraz przeprowadzenia postępowania konkursowego z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców.
Spółka podtrzymała swoje stanowisko co do braku możliwości rozstrzygnięcia konkursu i podpisania umowy z wybranym oferentem. Zauważyła, że z powodu zmiany przepisów Dyrektor [...]OW NFZ uprzednio, w innych postępowaniach unieważniał je na podstawie art. 150 pkt 5 ustawy. Stwierdziła, że bezcelowe było wystosowanie protestu w trakcie trwania konkursu (art. 153 ustawy). Ponadto opisała okoliczności, które w jej ocenie miały znaczący wpływ na rozstrzygniecie konkursu, w szczególności odnoszące się do wybranego oferenta.
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Dyrektor [...]OW NFZ utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]r.
W uzasadnieniu podał, że podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. 2015 r., poz. 581 z późn. zm.), a w dziale VI ustawy określono procedurę zawierania umów w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.
Dyrektor [...]OW NFZ podkreślił, że obowiązkiem organu, w ramach procedury uruchamianej wskutek wniesienia odwołania, a także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o których mowa w art. 154 ustawy, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, nie powiela czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji konkursowej. Dyrektor oddziału bada, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do uszczerbku w interesie prawnego odwołującego/wnioskodawcy. Zaakcentował, że istotą badania uszczerbku interesu prawnego i stwierdzenia jego powstania jest zatem ustalenie, czy na skutek naruszenia prawa nie nastąpił uszczerbek w możliwości uzyskania zamówienia, nie zaś jakikolwiek uszczerbek w interesie prawnym wykonawcy.
Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług.
Dyrektor [...]OW NFZ podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji, uznając, że analiza przeprowadzonego postępowania konkursowego nie wykazała uchybień, a w szczególności naruszenia prawa wskazanego przez Spółkę.
Zauważył, że wejście w życie z dniem 1 lipca 2016 r. zarządzenia nr 72/2016/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej pozostaje bez wpływu na ogłoszone w niniejszej sprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. postępowanie konkursowe. Wskazane zarządzenie z dnia 1 lipca 2016 r. nie uchyla zarządzenia Nr 64/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 15 listopada 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, które zostało zmienione m.in. zarządzeniem Nr 39/2016/DSM Prezesa NFZ z dnia 30 maja 2016 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, a w sprawie zastosowanie znalazł przepis przejściowy § 4 zarządzenia Nr 39/2016/DSM Prezesa NFZ z dnia 30 maja 2016 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, zgodnie z którym, przepisy zarządzenia stosuje się do postępowań w sprawie zawarcia lub zmiany umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dotyczących udzielania świadczeń począwszy od dnia 1 września 2016 r. ". Przepis ten stanowił podstawę umożliwiającą dalsze prowadzenie ogłoszonego w niniejszej sprawie postępowania konkursowego ogłoszonego w dniu 15 czerwca 2016 r. i zawarcie umowy na udzielanie świadczeń począwszy od dnia 1 września 2016 r.
Dyrektor [...]OW NFZ wskazał, że nie może ostać się twierdzenie Spółki, jakoby przepis zarządzenia nr 39/2016/DSM Prezesa NFZ z dnia 30 maja 2016 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej miał dotyczyć wyłącznie "zmian wynikających z uwzględnienia podwyżek dla pielęgniarek NPL, które mają wejść od tego dnia, i to nie tylko dla umów nowych ale wszystkich."
Jednocześnie Dyrektor [...]OW NFZ podniósł, że nie jest prawdą zarzut Spółki, że Zarządzenie nr 39/2016/DSM Prezesa NFZ z dnia 30 maja 2016 r. zmieniające zarządzenie w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej nie zostało wymienione w wykazie aktów prawnych obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu konkursowym; w ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy wskazano bowiem, iż oferty mogą składać podmioty będące świadczeniodawcami w rozumieniu obowiązujących przepisów i spełniające wymagania określone m.in. w zarządzeniu nr 64/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 15 listopada 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, które zostało zmienione m.in. zarządzeniem nr 39/2016/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 maja 2016 r. (pkt 2 wykazu aktów prawnych).
Dyrektor [...]OW NFZ podniósł, że wbrew twierdzeniom A, w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki nakazujące (i równocześnie umożliwiające) unieważnienie przedmiotowego postępowania konkursowego. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 150 ust. 1 ustawy unieważnienie postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może nastąpić tylko gdy nie wpłynęła żadna oferta; wpłynęła jedna oferta niepodlegająca odrzuceniu, z zastrzeżeniem ust. 2; odrzucono wszystkie oferty; kwota najkorzystniejszej oferty przewyższa kwotę, którą Fundusz przeznaczył na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu; nastąpiła istotna zmiana okoliczności powodująca, że prowadzenie postępowania lub zawarcie umowy nie leży w interesie ubezpieczonych, czego nie można było wcześniej przewidzieć.
Dodatkowo wskazał, że nieuzasadnione byłoby odwołanie postępowania konkursowego, bowiem poprzednia umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na kontraktowanym obszarze wygasała z dniem 31 sierpnia 2016 r., a zatem od 1 września 2016 r. świadczenia we wskazanym zakresie na kontraktowanym obszarze byłyby nie zabezpieczone.
Dyrektor [...]OW NFZ za chybiony uznał także zarzut naruszenia art. 147 ustawy, gdyż ustalone warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, a komisja nie może wybiórczo stosować kryteriów. Wskazał także, że zarzuty dotyczące postępowania konkursowego dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotną w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, 12-16-000014/POZ/0112/01.0000.155.16/01 pozostają bez wpływu na niniejsze postępowanie, albowiem niniejsze postępowanie dotyczy wyłącznie prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego nr 12-16-000083/POZ/Ol 12/01.0000. 155.16/01.
Decyzja Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...]r. dotyczące postępowania konkursowego nr 12-16-000014/POZ/0112/01.0000.155.16/01 jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez tut. Sąd pod sygn. akt IV SA/Gl 647/16.
Uznał za chybiony także zarzut przeprowadzenia postępowania konkursowego z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Dodatkowo wyjaśnił, że wyrazem przyjęcia zasad zapewniających równe traktowanie świadczeniodawców jest określona w art. 146 ustawy delegacja do wydania przez Prezesa NFZ dokumentu określającego kryteria oceny ofert. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. W kwestii równego traktowania świadczeniodawców przywołał wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r. o sygn. VI SA/Wa 1854/11 oraz z dnia z dnia 22 listopada 2006 r., VII SA/Wa 1391/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wskazał, że postępowanie konkursowe było prowadzone w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.
Ponadto zauważył, że A nie wykazało we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, aby w postępowaniu konkursowym zostały naruszone zasady postępowania. Stwierdził, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą konieczne jest stwierdzenie naruszenia zasad postępowania, które musi naruszać rzeczywiście istniejący interes świadczeniodawcy. W tym zakresie wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1754/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1813/11. Zauważył, że posiadanie interesu prawnego związane jest z oceną, czy naruszenie określonych zasad postępowania powoduje to, że świadczeniodawca pozbawiony jest możliwości zawarcia umowy.
Zaakcentował, że Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym Spółki.
Wobec powyższego Dyrektor [...]OW NFZ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, orzekł jak w sentencji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...]r. A, działając na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. dalej także "p.p.s.a."), wniosło o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w części, co do postępowania komisji konkursowej związane o z prowadzeniem postępowania konkursowego a w efekcie rozstrzygnięciem konkursu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowej opieki zdrowotnej, w zakresie świadczeń nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej dla obszaru R. (kod postępowania: 12-16-000083/POZ/0112/01.0000.155.16/01) pomimo zmiany przepisów prawnych stanowiących podstawę ogłoszenia i rozstrzygnięcia tegoż postępowania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Zarzuciła naruszenie prawa materialnego a mianowicie: art. 150 ustawy poprzez jego niezastosowanie i chybione twierdzenie, iż postępowania konkursowego nie można unieważnić z powodu zmiany przepisów, które nastąpiło po jego ogłoszeniu; wynikającego z nowelizacji art. 146 ust. 1 ustawy wchodzącego w życie z dniem 1 lipca 2016 r., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji obowiązują przepisy wcześniejsze; § 14 Zarządzenia Nr 72/2016/DSM Prezesa NFZ z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, poprzez jego niezastosowanie po dniu wejścia w życie tj. 1 lipca 2016 r., a w efekcie: naruszenie prawa materialnego art. 147 ustawy według którego "Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania".
W uzasadnieniu uznał twierdzenia organu, że postępowania nie można unieważnić z powodu zmiany przepisów, które nastąpiło po jego ogłoszeniu uznał za chybione. Wskazał, że na podstawie art. 150 pkt 5 ustawy unieważniano postępowania wielokrotnie, w tym na obszarze Spółki (w dniu 19 lutego 2013 r. W opinii strony skarżącej jeżeli nie nastąpiła zmiana przepisów, ani ich interpretacji należałoby przyjąć, że poprzednie decyzje NFZ o unieważnieniu postępowań były niezgodne z prawem, bądź, że NFZ interpretuje przepisy zmiennie w zależności od tego co jest mu wygodne. Spółka ponownie podkreśliła, że w wyniku nowelizacji ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581, z późn. zm.) oraz treści § 14 Zarządzenia Nr 72/2016/DSM Prezesa NFZ z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej straciło moc Zarządzenie Nr 64/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 15 listopada 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej.
Zauważył, że zarządzenie Nr 64/2013/DSOZ było podstawą ogłoszenia przedmiotowego konkursu (termin składania ofert upływał 30 czerwca 2016 r., otwarcie ofert nastąpiło 4 lipca 2016 r., ogłoszenie wyników postępowania nastąpiło 28 lipca 2016 r.). Wskazał na brzmienie § 13 i 14 zarządzenia nr 72/2016/DSM, które stanowią:
§ 13. Umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, zawarte przed dniem wejścia w życie niniejszego zarządzenia, zachowują ważność przez okres, na jaki zostały zawarte.
§ 14. Zarządzenie stosuje się do:
- 1) postępowań w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadzanych zgodnie z art. 146 ustawy o świadczeniach;
- 2) ustalenia kwoty zobowiązania i warunków finansowania oraz określenia szczegółowych warunków w umowach, zawartych przed dniem wejścia w życie niniejszego zarządzenia, zgodnie z art. 146 ustawy o świadczeniach. "
Spółka zauważyła, że umowa, którą Dyrektor NFZ zawarł z wyłonionym w konkursie oferentem - A Sp. z o.o., nie jest umową zawartą przed dniem wejścia w życie Zarządzenia Nr 72/2016/DSM Prezesa NFZ i stosuje się do niej przepisy tego Zarządzenia. Ponadto, zdaniem A, umowa zawarta z wybranym oferentem musiałaby mieć treść zgodną z Załącznikiem Nr 2 do Zarządzenia Prezesa NFZ Nr 64/2013/DSOZ. Dodatkowo stwierdziła, że nowelizacja ustawy oraz Zarządzenie Nr 72/2016/DSM Prezesa NFZ wchodzące w życie z dniem 1 lipca 2016 r. spowodowały ograniczenie kompetencji Prezesa NFZ w zakresie "współokreślania i doprecyzowania warunków realizacji świadczeń i kryteriów wyboru ofert", które jednocześnie zgodnie z art. 148 ust. 3 nowelizacji ustawy weszły w zakres kompetencji Ministra Zdrowia. Spółka zauważyła, że w zarządzeniu nie ma kryteriów oceny ofert, które pozwalałyby wybrać ofertę najkorzystniejszą, dlatego też dopóki nie było opublikowane rozporządzenie Ministra Zdrowia nie można oceniać ofert i rozstrzygać konkursów. Spółka stwierdziła, że umowa zawarta w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania obarczona jest istotną wadą prawną, i jako taka winna być z mocy prawa uznana za nieważną.
Odnosząc się do wyjaśnień zawartych w decyzji Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...]r. stwierdziła, że powoływanie się na przepis przejściowy zarządzenia Prezesa NFZ Nr 39/2016/DSM z dnia 30 maja 2016 r. jest bezpodstawne, gdyż jak wynika z uzasadnienia wprowadzenia zarządzenia zmieniającego zostało ono opublikowane w celu modyfikacji wysokości dodatkowych środków na świadczenia opieki zdrowotnej udzielane przez pielęgniarki, a jego § 4 nie pełni funkcji przepisów przejściowych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...]OW NFZ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i zauważył, że A nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi nie tylko przez takie zakreślenie jej zakresu, które uniemożliwiałoby doprowadzenie przez nią do pożądanego skutku, ale też z uwagi na fakt, że z porównania ilości punktów, jakie w konkursie zdobył świadczeniodawca, który konkurs wygrał, z ilością punktów jakie osiągnęła skarżąca wynika, że skarżąca nie uzyskała w żadnym z kryteriów wyniku wyższego, niż świadczeniodawca znajdujący się na miejscu drugim, który również nie brał udziału w negocjacjach dotyczących ceny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz.1066.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), kontrola sądów administracyjnych polega na badaniu zgodności z prawem aktów administracyjnych. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu, a więc czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dopatrzył się naruszenia przez organ prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie, bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia [...]r. nr [...], Dyrektora [...]OW NFZ utrzymująca w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzję oddalającą odwołanie A dotyczącą rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 50 000 osób - ryczałt miesięczny, kod postępowania 12-16- 000083/POZ/0112/01.0000.155.16/01 na obszarze [...] – R. (dzielnice: [...]), kod postępowania 12-16-000083/POZ/0112/01.0000.155.16/0119.
Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji w sposób prawidłowy dokonały ustalenia stanu faktycznego oraz jego oceny pod kątem prawnym.
Zasadniczy spór koncentruje się wokół uznania czy w przedmiotowej sprawie wobec zmiany przepisów prawnych z dniem 1 lipca 2016 r,. stanowiących podstawę ogłoszenia i rozstrzygnięcia konkursu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowej opieki zdrowotnej, w zakresie świadczeń nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej dla obszaru R., komisja konkursowa mogła rozstrzygnąć postępowanie, a konsekwencji można było zawrzeć umowę z wybranym oferentem jak wskazuje organ czy też były podstawy do unieważnienia postępowania jak twierdzi strona skarżąca.
Na wstępie wyjaśnić należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t,j. Dz. U. 2015 r., poz. 581 z późn zm., dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej lub ustawa).Unormowania tego aktu dają podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, a także sprawowania kontroli i nadzoru nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń, jak również są podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy, zatytułowanym "postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami".
W myśl art. 139 ust. 1 ustawy, zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (pkt 1) albo w trybie rokowań (pkt 2). W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zaskarżenia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców, określenie obszaru terytorialnego. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 ustawy określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy). Kryteria oceny ofert są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy).
Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy). W części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 ustawy). Zgodnie z art. 148 ustawy, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją (pkt 1); a także ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (pkt 2).
W sytuacji, gdy oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu wówczas komisja konkursowa odrzuca ofertę (art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy). Odrzuca się również ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje (art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy).
W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w drodze konkursu ofert, jeśli żaden z uczestników konkursu nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, co do zasady kończy to postępowanie. Jednakże w przypadku gdy którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. II GSK 186/06, publ. W ONSAiWSA 2007/4/101).
Należy więc przyjąć, że odwołanie składane w trybie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy K.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Jak stanowi art. 152 ustawy, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej, wymienione są w art. 153, te zaś, z których można skorzystać w postępowaniu administracyjnym w art. 154.
Celem procedury uruchamianej na podstawie art. 154 ustawy, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zatem zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania. Przy czym zauważyć należy, że zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są określone w przepisach ustawy o świadczeniach oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 ustawy.
Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania (świadczeniodawcy) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, którego zadaniem jest zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu i ocena czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym musi zatem dojść do ujawnienia i wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych z punktacją, będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Przyjąć należy, że zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy, zasady równego traktowania świadczeniodawców w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.
Chodzi tu zatem nie tylko o kontrolę postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.
W rozpatrywanej sprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. Dyrektor [...]OW NFZ ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna –kod postępowania 12-16-000083/POZ/0112/01.0000.155.16/01. Termin do złożenia ofert upływał w dniu 30 czerwca 2016 r., otwarcie ofert nastąpiło w dniu 7 lipca 2016 r., a rozstrzygnięcie konkursu nastąpiło 28 lipca 2016 r. Oferty złożyło trzech oferentów, a żadna oferta nie została odrzucona. Strona skarżąca uzyskała najmniejszą ilość punktów. Okoliczności te są bezsporne. Strona skarżąca nie wskazywała, że jej interes prawny doznał uszczerbku, a podniesione przez Spółkę zarzuty zmierzały do unieważnienia postępowania konkursowego.
Zarzuty strony skarżącej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie sądu, w przedmiotowej sprawie organy NFZ przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W szczególności brak jest podstaw do uznania, że organ naruszył art. 150 ustawy zgodnie, z którym unieważnienie postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może nastąpić: gdy nie wpłynęła żadna oferta; wpłynęła jedna oferta niepodlegająca odrzuceniu, z zastrzeżeniem ust. 2; odrzucono wszystkie oferty; kwota najkorzystniejszej oferty przewyższa kwotę, którą Fundusz przeznaczył na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu; nastąpiła istotna zmiana okoliczności powodująca, że prowadzenie postępowania lub zawarcie umowy nie leży w interesie ubezpieczonych, czego nie można było wcześniej przewidzieć.
Należy zauważyć, że zgodnie treścią organ winien każdorazowo ocenić, czy w konkretnym przypadku istnieją podstawy do unieważnienia postępowania, a wobec powyższego argumenty strony skarżącej wskazujące na to, że w podobnych sytuacjach organ unieważnił postępowanie są chybione Słusznie, zdaniem Sądu, organ uznał, że nieuzasadnione byłoby odwołanie postępowania konkursowego, gdy poprzednia umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na kontraktowanym obszarze wygasała z dniem 31 sierpnia 2016 r. Ogłoszenie o konkursie zawierało wszystkie wymagane prawem elementy, w tym wskazanie aktów prawnych obowiązujących w postępowaniu, także zarządzeń Prezesa NFZ, a ich treść była dostępna dla świadczeniodawców na stronach internetowych zarówno Centrali NFZ, jak i [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ.
W ocenie Sądu, postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ubiegający się o zawarcie umów mieli zapewnione równe traktowanie, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje oraz dokumenty związane z przedmiotowym postępowaniem zostały udostępnione wszystkim świadczeniodawcom na tych samych zasadach. Strona skarżąca złożyła oświadczenie o zapoznaniu się z nimi. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącą zarzutów wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 lipca 2016 r. zarządzenia nr 72/2016/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej pozostaje bez wpływu na ogłoszone w dniu 15 czerwca 2016 r. postępowanie konkursowe.
Zarządzenie Nr 39/2016/DSM Prezesa NFZ z dnia 30 maja 2016 r. nie uchyla zarządzenia Nr 64/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 15 listopada 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej. Sąd zauważa, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej z załączonego do skargi uzasadnienia dotyczącego zarządzenia zmieniającego zarządzenie nr 64/2013/ DSOZ Prezesa NFZ z dnia 15 listopada 2013 r. wynika jednoznacznie, że organ zasadnie zastosował jako przepis przejściowy § 4 zarządzenia Nr 39/2016/DSM Prezesa NFZ z dnia 30 maja 2016 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej. Zgodnie treścią przywołanego § 4 przepisy zarządzenia stosuje się do postępowań w sprawie zawarcia lub zmiany umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dotyczących udzielania świadczeń począwszy od dnia 1 września 2016 r. " Przepis ten stanowił podstawę umożliwiającą dalsze prowadzenie ogłoszonego w niniejszej sprawie postępowania konkursowego ogłoszonego w dniu 15 czerwca 2016 r. i zawarcie umowy na udzielanie świadczeń począwszy od dnia 1 września 2016 r. Umknęło bowiem stronie skarżącej, że wprowadzone zmiany zarządzenia w kwestii pielęgniarek dotyczą wzoru umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a to załącznika nr 2 do zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 30 maja 2016 r. Wobec powyższego pozostałe zarzuty skargi uznać należy za bezzasadne.
Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...]r. zostały wydane z poszanowaniem art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., obie bowiem decyzje zawierają wszystkie wymagane tymi przepisami elementy. Podnieść należy, że uzasadniając decyzję wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ dokonał powtórnej analizy odwołania i szczegółowo odniósł się do każdego z przedstawionych tam zarzutów.
Mając powyższe na uwadze oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.