Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., na podstawie art. 104 § 1 i 2 K.p.a., art. 5 pkt. 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.), nie stwierdził u G. K. choroby zawodowej, choroby [...] wywołany [...], wymienionej w pozycji [...] punkt [...] wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115).
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że na podstawie orzeczeń lekarskich Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (nr [...]) oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (nr [...]) o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u G. K. oraz kart oceny narażenia zawodowego, dochodzenia epidemiologicznego, protokołu przesłuchania strony z dnia [...] r. stwierdzono, że podczas zatrudnienia w latach [...]-[...] w "A" w K. na stanowisku [...], latach [...]-[...] w "B" w M. na stanowisku [...], latach [...]-[...],[...]-[...] w "C" w K. na stanowisku [...], miała kontakt w okresie lat [...]-[...],[...]-[...] i [...]-[...] z [...], jednak wobec braku rozpoznania nie można stwierdzić choroby zawodowej.
Następnie wyjaśniono, że w oparciu o całość dokumentacji dowodowej lekarze orzecznicy Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w piśmie z dnia [...] r. Nr [...] podtrzymali swoje stanowisko ujęte w orzeczeniu lekarskim o braku podstaw do rozpoznania u G. K. zawodowej etiologii choroby [...] pod postacią [...] wywołanego [...].
W odwołaniu G. K. podniosła, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji oraz domagała się przeprowadzenia ponownych i rzetelnych badań, które jednoznacznie rozstrzygną czy stwierdzone u niej schorzenie było związane z pracą zawodową. Wskazała, że pracując w latach [...]-[...], jako [...], a także w "C" w K., była narażona na działanie szkodliwych dla zdrowia [...], w tym również tych stosowanych w [...], które zgodnie z kartą charakterystyki [...] są uznawane za szkodliwe. Na koniec podkreśliła, że przez wiele lat wykonywała pracę polegającą na [...] uznanych za bardzo szkodliwe i to bez użycia [...] sprzętu oraz [...].
Zaskarżoną tu decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez placówkę służby zdrowia schorzenia zakwalifikowanego w odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych oraz ustalenie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznana chorobą. Zdaniem organu, przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że w okresie zatrudnienia w latach [...]-[...],[...]-[...] i [...]-[...] odwołująca była eksponowana na [...] tj. [...].
Nadto, lekarze specjaliści obu kompetentnych placówek (I i II szczebla), w konkluzjach orzeczeń, potwierdzili rozpoznanie u niej [...], jednak nie związanego z charakterem pracy zawodowej. Wskazał, że pierwszy rzut zmian [...] wystąpił u odwołującej w roku [...] tj. w okresie, z którego brak jest jednoznacznej oceny dotyczącej tego typu narażenia zawodowego, a ponownie [...] wystąpiły dopiero w roku [...], kiedy odwołująca od czterech lat nie była narażona na [...]. Jednocześnie organ odwoławczy powołał się na treść pisma z dnia [...] r. Nr [...] Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., iż zmiany [...] pochodzenia zawodowego lokalizują się w miejscu bezpośredniego kontaktu z [...], nie zajmują [...] i najczęściej ustępują całkowicie po przerwaniu narażenia zawodowego. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, wobec braku narażenia na czynnik szkodliwy w środowisku pracy oraz braku rozpoznania u choroby zawodowej nie było podstaw do uwzględnienia odwołania.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana bez oceny narażenia zawodowego przeprowadzonego u ostatniego pracodawcy "C" w K., który do oceny karty narażenia zawodowego nie udostępnił kserokopii kart [...], z których to dokumentów jasno wynika, że w roku [...][...]/[...] miała kontakt z [...] tj. [...]. Zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do wyników badań [...] z dnia [...] r., przeprowadzonych w Klinice [...] Samodzielnego Publicznego Szpitala [...] w K., potwierdzających istnienie u niej [...]. Podkreśliła, że jej zdaniem, praca wykonywana przez nią od [...] r. i ocena ryzyka zawodowego w jej środowisku pracy potwierdza zagrożenie powstania ujawnionego u niej schorzenia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Odnosząc się do zarzutu skargi wyjaśnił, że fakt kontaktu skarżącej z [...] podczas wykonywania czynności zawodowych w roku [...][...]/[...] i [...]/[...] był znany organom inspekcji sanitarnej wydającym decyzje oraz orzecznikom Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., którzy dysponując uzupełnionym dochodzeniem epidemiologicznym, po ponownej analizie całości materiału dowodowego, w piśmie z dnia [...] r. Nr [...] podtrzymali stanowisko zawarte w orzeczeniu z dnia [...] r. uważając, że przebieg choroby, obraz kliniczny i wyniki przeprowadzonych badań, przy uwzględnieniu narażeń zawodowych oraz [...] charakter schorzenia skarżącej nie pozostaje w związku z [...] zawodową i nie daje podstaw do rozpoznania zawodowej etiologii schorzenia.
Na rozprawie skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja nie zawiera wyjaśnienia kwestii poruszonych w odwołaniu oraz w pismach uzupełniających jego treść. W szczególności nie odnosi się do wpływu jej narażenia na [...] ([...]) w przebiegu rozpoznanej u niej choroby [...], zlokalizowanej na [...], stwierdzonej w karcie wypisowej leczenia szpitalnego z dnia [...] r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako ustawa p.p.s.a., Sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem.
Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik, a ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Dodatkowo w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.
Z dniem 3 września 2002 r. weszło w życie, wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), powoływane dalej w skrócie jako rozporządzenie z dnia 30 lipca 2002 r., które ma zastosowanie do wszystkich postępowań administracyjnych w sprawach chorób zawodowych wszczętych w dniu jego wejścia w życie lub później.
Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej określone są w § 2 ust 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Zatem przez choroby zawodowe należy rozumieć choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi dalej "narażeniem zawodowym". Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia lub braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje właściwy inspektor sanitarny na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz oceny narażenia zawodowego pracownika (por. § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r.).
W rozpoznawanej sprawie postępowanie dotyczyło choroby wymienionej w pozycji [...] punkt [...] wykazu chorób zawodowych, określonej jako [...] wywołany [...].
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca była poddana badaniom w dwóch uprawnionych jednostkach orzeczniczych, tj. Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie z dnia [...] r.) oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...] r.), gdzie rozpoznano u niej [...], jednak wykluczono etiologię zawodową tegoż schorzenia. Z uzasadnienia orzeczenia lekarzy jednostki diagnostycznej pierwszego stopnia wynika, że przeciw uznaniu zawodowej etiologii przemawia brak narażenia na kontakt z [...].
Lekarze Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., jako jednostki diagnostycznej drugiego stopnia stwierdzili natomiast, że pierwszy [...] wystąpił w roku [...] tj. w okresie, z którego brak jest jednoznacznej oceny dotyczącej tego typu narażenia zawodowego, a ponownie [...] wystąpiły w roku [...], a więc w chwili, gdy skarżąca od czterech lat nie była już narażona na [...], a z którymi miała kontakt w latach [...]-[...]. Wskazali również, że biorąc po uwagę [...] charakter schorzenia skarżącej stwierdzić należy, iż brak jest wystarczających podstaw do uznania jego etiologii zawodowej.
Organ odwoławczy miał w tym zakresie obowiązek dokonania oceny wiarygodności sporządzonych w sprawie orzeczeń lekarskich w granicach wskazanych w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzeczenia te są bowiem opiniami w rozumieniu art. 84 K.p.a. i podlegają ocenie tak, jak każdy inny dowód w sprawie. Dlatego powinny być ocenione w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego w oparciu o treść art. 77 § 1 K.p.a. Tymczasem organ obowiązkowi temu uchybił, bowiem nie sposób uznać, że treść pisma z dnia [...] r. Nr [...] Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. odpowiada na pytanie zawarte w piśmie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...], dotyczące wpływu narażenia zawodowego skarżącej i dokonania jego oceny u ostatniego pracodawcy "C" w K. w latach [...]-[...]. Zawarta w nim odpowiedź o treści: "[...] jest bardzo rozpowszechniona w warunkach pozazawodowych (m.in. [...]) i sam fakt stwierdzenia [...] w środowisku pracy nie może być jednoznaczny z rozpoznaniem choroby zawodowej.
Ponadto należy nadmienić, że zmiany [...] pochodzenia zawodowego lokalizują się w miejscu bezpośredniego kontaktu z [...] (praktycznie nie zajmują [...]) i najczęściej ustępują całkowicie po przerwaniu narażenia zawodowego. Mogą współistnieć ze [...] i wówczas stwierdza się [...]." (koniec cytatu) nie spełnia warunków opinii w rozumieniu art. 84 K.p.a., jak również nie została poddana wyczerpującej ocenie przez organ odwoławczy tak, jak każdy inny dowód w sprawie.
W tym miejscu jeszcze raz należy przypomnieć, że na organach administracji orzekających w sprawach chorób zawodowych ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości występujących w toku prowadzonego postępowania dowodowego. Orzeczenie lekarskie jest bowiem opinią podlegającą ocenie tak jak każdy inny dowód zebrany w toku postępowania. Sam organ administracji ma obowiązek kontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla sprawy okoliczności wymagające wiedzy specjalistycznej, i czy ta opinia jest rzeczowo i przekonująco uzasadniona, a w szczególności czy została wydana zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Dopiero gdy odpowiada tym warunkom stanowi podstawę wydania prawidłowej decyzji. Nie może też być wątpliwości co do czasokresu pracy w warunkach szkodliwych dla zdrowia, który w tym przypadku stanowi, poza czynnikiem szkodliwym również kryterium uznania schorzenia za chorobę zawodową. Okres ten nie może ustać przed upływem 2 lat, w których wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego ustania narażenia zawodowego.
W rozpoznawanej sprawie trzeba stwierdzić, że orzeczenie Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. zostało wydane przy niepełnym materiale dowodowym dotyczącym narażenia zawodowego skarżącej w całym okresie zatrudnienia. Tym samym doszło do naruszenia zasad postępowania w tej materii wymagających, by przed wydaniem orzeczenia lekarze zapoznali się z wynikami dochodzenia epidemiologicznego. Wskazuje na to § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., zgodnie z którym wydając orzeczenie lekarze powinni dysponować dokumentacją przebiegu zatrudnienia, pełną oceną narażenia zawodowego, wynikami przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych oraz dokumentacją medyczną pracownika.
Natomiast ta jednostka orzecznicza pierwszego stopnia dysponowała ograniczonymi danymi o narażeniu zawodowym tj. nie uzupełnionymi o karty oceny narażenia zawodowego wypełnione w dniu [...] i [...] r. oraz wyniki [...]z ostatniego miejsca zatrudnienia, sporządzone w dniu [...] r. wraz z załącznikami. Tym samym wątpliwy jest jej wniosek o braku narażenia skarżącej na kontakt z [...], zawarty w orzeczeniu z dnia [...] r.
Jednocześnie przyjdzie zauważyć, iż jakkolwiek lekarze jednostki orzeczniczej drugiego stopnia, po zapoznaniu się z uzupełnionym materiałem dowodowym w zakresie narażenia zawodowego, ale już po wydaniu orzeczenia z dnia [...] r. podtrzymali swoje stanowisko zawarte w tym orzeczeniu i uzupełnili pismem z dnia [...] r. Nr [...], to jednak, zdaniem Sądu, budzi ono uzasadnione wątpliwości. Lekarze Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. przyjęli, że skarżąca w środowisku pracy miała kontakt z [...], ale z racji braku lokalizacji zmian [...] w miejscu bezpośredniego kontaktu z [...] nie ma podstaw do jednoznacznego rozpoznania choroby zawodowej.
Wynika z tych wyjaśnień, że zmiany [...] pochodzenia zawodowego nie mogą zajmować [...], ale twierdzenie to nie zostało poparte żadnymi dowodami, czy taka sytuacja jest praktycznie możliwa a nie tylko teoretycznie, skoro u skarżącej stwierdzono, w karcie wypisowej leczenia szpitalnego z dnia [...] r., [...] zlokalizowanego na [...]. W tym zakresie organ odwoławczy nie dokonał kompleksowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nie odniósł się do różnic zawartych w uzasadnieniach obu uprawnionych jednostek orzeczniczych tj. Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie z dnia [...] r.) oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...] r.). Brak rozważenia tych kwestii oraz brak ich analizy w celu wykazania, co zmieniło się od dnia wydania orzeczenia przez Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., a także co miało bezpośredni wpływ na tą zmianę wskazuje na potrzebę uzupełnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego w tym zakresie.
W ocenie Sądu, tak ogólnie sformułowane stanowisko o praktycznym nie zajmowaniu [...] przez chorobę wymienioną w pozycji [...] punkt [...] wykazu chorób zawodowych, określoną jako [...] wywołany [...], w sytuacji, gdy u skarżącej ją rozpoznano jest niewystarczające i powinno być poddane krytycznej ocenie organu odwoławczego. Ocena ta powinna być dokonana szczególnie wnikliwie wobec uznania, że skarżąca na zajmowanym stanowisku pracy miała kontakt z [...] również przy [...]. Okoliczność ta była podnoszona zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, ale organ nie ustosunkował się do niej w należyty sposób, a lekarze orzecznicy nie wypowiedzieli się w tej kwestii.
Podkreślić należy w tym miejscu, iż orzeczenie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych, na co nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., nie może zatem ograniczyć się do ogólnych stwierdzeń, ale powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący. Zdaniem Sądu uzasadnienie zawarte w orzeczeniach lekarskich jednostek diagnostycznych nie spełnia wymogów opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., co oznacza, że we wskazanym zakresie postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia.
Wobec powyższego nie do zaakceptowania jest treść zaskarżonej decyzji wydana na podstawie omówionych orzeczeń lekarskich bez odniesienia się do czasu i sposobu kontaktu skarżącej w całym okresie zatrudnienia z [...] oraz ustalenia ich wpływu na powstanie rozpoznanej u skarżącej choroby [...]. Organ przyjął bezkrytycznie w tym zakresie stanowisko wyrażone w orzeczeniach lekarskich nie dostrzegając ich różnic mimo, że to na nim ciążył obowiązek ich rozważenia i oceny kwestii narażenia zawodowego w oparciu o wyniki uzupełnionego dochodzenia epidemiologicznego.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy we wskazanych wyżej kierunkach. W szczególności zwróci się do lekarzy Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. i to tych, którzy wydali w tej sprawie orzeczenie, celem jego uzupełnienia w zakresie wyżej opisanym w oparciu o całość dokumentacji medycznej skarżącej oraz o dodatkowe ustalenia dotyczące wpływu sposobu wykonywania przez nią pracy i to w całym jej okresie zatrudnienia na rozpoznaną u niej [...]. Lekarze powinni jednoznacznie wypowiedzieć się, czy i w jakim zakresie wykonywana przez skarżącą praca przyczyniła się do powstania rozpoznanego u niej schorzenia.
Tym samym stwierdzić w wyniku oceny warunków pracy skarżącej, czy bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zdiagnozowana u niej choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Opinia lekarzy powinna zawierać dokładne uzasadnienie ich stanowiska ponownie zajętego w sprawie skarżącej. Tak, aby była wyczerpująca i zrozumiała nie tylko dla organu odwoławczego, a przede wszystkim dla skarżącej z uwzględnieniem jej zarzutów sprecyzowanych w poszczególnych jej pismach znajdujących się w aktach administracyjnych, jak również sądowych (por. załączniki do skargi).
Następnie organ odwoławczy podda wnikliwej analizie zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz rozważy, czy spełnione są przesłanki do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej i w konsekwencji wyda stosowną decyzję, którą uzasadni zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a.
W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., bowiem nie podjęto niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, co skutkować musiało naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a.
Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a., jako wydaną z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które to naruszenie również mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.
Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji Sąd nie znalazł podstaw do orzekania o jej wykonalności na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.