Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: Kpa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925) – po rozpatrzeniu odwołania P.F. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta G. przez Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej także: OPS) w G. z dnia [...]r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego na pokrycie wydatków związanych z lokalem przy ul. [...] w G. – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.
Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym. Wnioskiem z dnia 30 września 2014 r. P.F. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku strona zadeklarowała, iż prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zamieszkując w lokalu przy ul. [...] w G. na podstawie prawa własności. Łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc – na co zwrócił uwagę organ odwoławczy – wynosi 242,91 zł. Dochodem strony jest renta.
Po przedstawieniu sytuacji życiowej i materialnej strony organ drugoinstancyjny wskazał, że w dniu 2 października 2014 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, którego celem było ustalenie rzeczywistego miejsca zamieszkania strony. W jego toku ustalono, że P.F. nie mieszka w lokalu przy ulicy [...]. Zaakcentował, że "sąsiedzi twierdzili, że lokal ten stoi pusty", a brat wnioskodawcy potwierdził, że "przebywa" on w mieszkaniu po rodzicach położonym w G. przy ul. [...].
W dalszych motywach podkreślił, że to w tym lokalu pracownik organu pierwszej instancji zastał wnioskodawcę, który oświadczył że "tutaj mieszka gdyż w tej samej klatce nr [...] mieszka jego brat A., który opiekuje się nim". Jednocześnie zaznaczył, że "P.F. złożył oświadczenie, że ze względu na stan zdrowia przebywa w mieszkaniu po rodzicach które nie jest jego własnością. W mieszkaniu przy ul. [...] nikt nie mieszka gdyż wymaga ono remontu. Nie występował o nabycie spadku po rodzicach gdyż była ich inna wola".
Odnosząc powyższe do regulacji prawnych przedmiotu na wstępie uwypuklił, że zagadnienia związane z przyznawaniem dodatków mieszkaniowych uregulowane są w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 966 z późn. zm., dalej także: ustawa). Dodatek mieszkaniowy przyznawany jest na wniosek osoby, która spełnia określone prawem warunki, a jednym z warunków jest ponoszenie wydatków w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Argumentując wyjaśnił następnie pojęcia: "gospodarstwo domowe", "faktyczne zajmowanie lokalu" oraz "zamieszkiwanie w lokalu" czy "gospodarowania w lokalu". Po czym skonstatował, że wbrew temu co strona twierdzi w odwołaniu – nie można uznać, że zamieszkuje ona w lokalu przy ul. [...].
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy w pełni zaakceptował pogląd organu pierwszej instancji o braku podstaw do przyznania stronie dodatku mieszkaniowego i stwierdził, że w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję strona skarżąca – co do meritum – powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. Wyraziła swoje niezadowolenie z decyzji Kolegium, które – w jej ocenie – nie rozpoznało wnikliwie wniesionego odwołania. Wyjaśniła, co do zasady, że w czasie wywiadu środowiskowego czasowo przebywała w mieszkaniu rodziców, gdyż jej mieszkanie wymagało remontu. Podniosła, że organy błędnie przyjęły, że jej role życiowe nie są kumulowane w mieszkaniu przy ul. [...].
W odpowiedzi na skargę organ drugoinstancyjny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r., strona oświadczyła, że mieszkanie położone w G. przy ul. [...] wymagało remontu generalnego, w czasie jego trwania nie było dostępu do mediów. Obecnie remont jest ukończony. Nadto P.F. oświadczył, że w lokalu rodziców mieszkał około 2 miesięcy, a na jego mieszkanie (położone w G. przy ul. [...]) dodatek otrzymywał od samego początku. Podał, że z sąsiadami nie utrzymuje kontaktów, nie wie kto mógł powiedzieć, że tam nie mieszka".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) wykazała bowiem, iż zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym.
Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Spór koncentruje się na ocenie czy w realiach przedmiotowej sprawy strona spełnia, zgodnie z ustawą o dodatkach mieszkaniowych, przesłanki warunkujące przyznanie jej dodatku mieszkaniowego, czy też wprost przeciwnie.
Zdaniem Sądu, organy tak pierwszej, jak i drugiej instancji przedwcześnie, bez dokonania pełnych ustaleń błędnie przyjęły, że strona skarżąca nie spełniła przesłanki "zajmowania lokalu". Poza sporem jest, że chwilowo przebywała w mieszkaniu należącym do jej rodziców, jednak – co wymaga podkreślenia – było to związane nie z chęcią przeniesienia tam swojego centrum życiowego ale trwającym remontem jej mieszkania oraz stanem jej zdrowia.
W tym miejscu wskazania wymaga, że wywodząc inaczej organ tak pierwszej, jak i drugiej instancji nie obalił tych twierdzeń strony. Nie udowodnił a tym samym nie zaprzeczył, że przyczyną takiego stanu, czyli chwilowego (czasowego) jej pobytu w mieszkaniu rodziców był trwający remont mieszkania, którego dotyczył wniosek. Jak konsekwentnie podkreślał sam skarżący – co nie zostało obalone przez orzekające w sprawie organy – to okoliczność, że w mieszkaniu rodziców przebywał czasowo, co miało bezpośredni związek z remontem jego mieszkania i otrzymywaną – w czasie jego złego stanu zdrowia – opieką od brata A., zamieszkującego w sąsiedztwie mieszkania rodziców. Jednocześnie zaprzeczył, jakoby jego centrum życiowe – z jego własnej woli – zostało przeniesione do mieszkania rodziców – a organy, jak już stwierdzono, tego nie obaliły dowodem przeciwnym.
Z poczynionych ustaleń wynika, iż strona skarżąca, jakkolwiek zaspokaja (czy też zaspokajała) część swoich potrzeb życiowych przebywając – w związku z remontem swojego mieszkania – w mieszkaniu rodziców, to brak jest podstaw do twierdzenia, że utraciła z nim faktyczny kontakt. Wszak – czego też nie zakwestionował organ – z lokalem tym P.F. wiązał ale i wiąże swoje centrum życiowe. Przyjęcie odmiennego w tym zakresie stanowiska – jak to uczyniły organy orzekające – prowadziłoby do nieuzasadnionego wyeliminowania osób przebywających czasowo poza miejscem zamieszkania – w tym osób chociażby chorych, wymagających odpowiednio zorganizowanej opieki i wsparcia rodziny – z grona obywateli, którym przysługuje prawo do korzystania z dodatku mieszkaniowego.
W konsekwencji, w pewnych przypadkach, byłoby skazywaniem ich na bezdomność, co uchybiałoby nie tylko treści art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ale przede wszystkim prowadziłoby do naruszenia art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi, iż władze publiczne zobligowane są do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, a w szczególności zobowiązane są do przeciwdziałania bezdomności, wspierania rozwoju budownictwa socjalnego oraz popierania działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania.
Zaznaczenia wymaga, iż zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie, osobom czasowo przebywającym poza stałym miejscem zamieszkania, tj. studentom, osobom odbywającym karę pozbawienia wolności, przysługuje prawo do dodatku mieszkaniowego, który przyznawany jest dla lokalu stałego miejsca zamieszkania (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 959/07, z dnia 20 maja 2014 r., o sygn. akt III SA/Kr 1506/13 – wszystkie przypomniane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1544/14). Zatem wyłączenie z kręgu osób uprawnionych do tego dodatku osób poważnie chorych, których stan wymaga przebywania poza stałym miejscem zamieszkania (w szpitalu czy hospicjum), narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 2 i 32 Konstytucji).
Sąd stwierdza, iż organy orzekające nie rozpatrzyły w sposób należyty zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i poczyniły wadliwe ustalenia faktyczne naruszając tym samym art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa.
Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien w sposób pogłębiony odnieść się do zarzutów podnoszonych w sposób konsekwentny przez cały czas trwania niniejszego postępowania przez stronę skarżącą co do prowadzonego na ów czas remontu, jej faktycznego zamieszkiwania i koncentrowania ról życiowych. Brak udokumentowania twierdzeń, na podstawie których organy dokonały ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia narusza także art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, które to przepisy zobowiązują organy administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a także do podania w uzasadnieniu decyzji ustaleń i przesłanek danego rozstrzygnięcia.
Oceniając legalność kontestowanych decyzji podkreślić wypada, iż organy administracji publicznej prowadząc postępowanie związane są ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności, organy te działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i 7 Kpa). Organy obowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa) i na jego podstawie oceniają, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). W szczególności zaakcentować wypada, iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Poglądy takie znajdują potwierdzenie w ugruntowanych poglądach judykatury (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 970/11; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00; wyrok NSA z dnia 5 maja 1999 r., sygn. akt V SA 1568/98; wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 r., sygn. akt V SA 397/93, wszystkie orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie Sąd zauważa, że uzasadnienie decyzji organu tak pierwszej jak i drugiej instancji musi odpowiadać wszystkim wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest bowiem jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje rozstrzygnięcie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione.
Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 Kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie spełniają przesłanki formalnej wynikającej z art. 107 § 3 Kpa. W ocenie składu orzekającego lektura uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że organy tak rozumianej zasadzie przekonywania postępowania administracyjnego nie sprostały.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu podkreśla się, że strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym – tak J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.