Uzasadnienie
Funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w R., aspirant sztabowy Z.M., wystąpił w dniu 22 stycznia 2015r. do Komendanta Powiatowego Policji w R. o zwrot od dnia 1 grudnia 2013r. kosztów dojazdu z miejscowości R. do miejscowości pełnienia służby w C. w cenie biletu autobusowego. Uzasadniając swój wniosek wyjaśnił, że dojazd komunikacją autobusową jest dla niego dojazdem dogodniejszym ze względu na lepsze dopasowanie połączeń autobusowych jak i ze względu na dogodniejsze położenie przystanków autobusowych względem dworców kolejowych w obu miejscowościach. Do wniosku funkcjonariusz dołączył zaświadczenie A Sp. z o.o. o aktualnym rozkładzie jazdy autobusów na trasie R. - pl. [...] – C. - [...] ważny od 1 sierpnia 2014r. Z zaświadczenia tego wynikała długość trasy (28 km z R. do C. 36, 5 km z powrotem), czas przejazdu (50 minut z R. do C. i 57 minut z powrotem) oraz godziny wyjazdu (5.50. 7.30, 11.30. 14.25, 16.30, 18.20, 22.30 do C., a 4.38, 6.50.8.30,12.30,15.20,17.30, 20.30 do R.).
Funkcjonariusz dołączył także wydruk internetowy rozkładu PKP na trasie R. C. – R., z którego wynikało, że pociąg przebywa trasę z R. do C. w 32 minuty i 25 minut z powrotem. Godziny odjazdu natomiast to 5.40, 7.58, 14,55, 16.31, 19.55 z R. do C. i 4.34, 6.30, 9.38, 16.09, 19.09 z powrotem. Załączył nadto wydruk Mapy Google wykazując czas potrzebny na dojście z miejsca zamieszkania i miejsca służby do dworca kolejowego i dworca PKS. Dokonał również porównania połączeń kolejowych i autobusowych, którymi mógłby dojechać na pełnione przez siebie służby, a także wskazał, o której musiałby opuścić miejsce zamieszkania w przypadku poszczególnych połączeń, a także o której nastąpiłby jego powrót. Zdaniem Policjanta przytoczone przez niego dane jednoznacznie wskazywały na to, iż dojazd komunikacją PKS jest dla niego dogodniejszy i na tej podstawie wniósł o zwrot kosztów w cenie biletu miesięcznego tego środka komunikacji publicznej. Swoją argumentację poparł orzeczeniami sądów administracyjnych, podając sygnatury orzeczeń wydanych w podobnych sprawach.
Komendant Powiatowy Policji w R. w odpowiedzi na wniosek funkcjonariusza przyznał wnioskodawcy należność w wysokości ceny biletu miesięcznego za przejazd transportem kolejowym. W piśmie z dnia 11 lutego 2015r. nr [...] skierowanym do funkcjonariusza wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990r. (Dz. U. 2015, poz. 355) policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Wyjaśnił, że na trasie R. – C. istnieje komunikacja kolejowa i autobusowa. Przyznał, że przystanki autobusowe zarówno w miejscu zamieszkania funkcjonariusza jak i w miejscu pełnienia przez niego służby położone są bliżej niż stacje kolejowe.
Natomiast autobusy kursują tylko w dni robocze i dni nauki szkolnej, a czas ich przejazdu jest dłuższy niż koleją, która kursuje także w soboty, niedziele i inne dni świąteczne. Zatem jeden i drugi środek komunikacji jest dogodny. Wskazał, że bilet miesięczny kolejowy wynosi 148 zł a autobusowy 309,80 zł. W przypadku równie dogodnych środków transportu wybiera się najtańszy.
Pismo Komendanta Powiatowego Policji w R. doręczone zostało funkcjonariuszowi w dniu 17 lutego 2015r.
W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 3 marca 2015r. Z.M. domagał się od Komendanta Powiatowego Policji w R. stwierdzenia bezskuteczności czynności materialno-technicznej z zakresu prawa administracyjnego polegającej na przyznaniu w okresie od 1 grudnia 2013r. świadczenia pieniężnego z tytułu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby w cenie biletu Kolei [...], a w to miejsce wypłacenia świadczenia w cenie biletu PKS.
Kwestionując stanowisko organu funkcjonariusz uznał za bezspornie dogodniejszy dla niego najbliższy przystanek PKS w R. położony o 230 metrów od miejsca jego zamieszkania co stanowi 3 minuty marszu. Stwierdził, że jedyny dworzec kolejowy w R. znajduje się natomiast w odległości 1,8 km od miejsca zamieszkania skarżącego, co stanowi 23 minuty marszu. Także w miejscowości pełnienia służby najbliżej położony przystanek PKS znajduje się w odległości o 270 metrów od Komisariatu Policji w K., a dworzec kolejowy w C. znajduje się w odległości 1,3 km.
Funkcjonariusz zauważył, że czas przejazdu koleją jest tylko nieznacznie dłuższy, a nadto na trasie R. – C. dostępnych jest 7 połączeń autobusowych i tylko 5 kolejowych. Zakres czasowy komunikacji autobusowej jest szerszy, gdyż autobusy kursują w godzinach od 5.50 do 20.30. Pociągi kursują natomiast w godzinach 5.40- 19.55. Połączenia autobusowe są bardziej dopasowane do godzin pełnienia służby przez funkcjonariusza, co skutkuje pozostawaniem przez krótszy okres poza miejscem zamieszkania. Z tych względów uznał za słuszne swoje żądanie.
Organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie.
W dniu 11 maja 2015r. Z.M. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której wniósł o:
- 1) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności,
- 2) uznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, tj. na trasie R. – C., w cenie biletu miesięcznego PKS,
- 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej czynności zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
- a) art. 93 ust. 1 ustawy o Policji poprzez nierzetelne zrealizowanie jego dyspozycji i wypłacenie świadczenia w cenie biletu miesięcznego Kolei [...], a nie w cenie biletu PKS, o co wnioskował skarżący;
- b) art. 88 ust. 4 ustawy o Policji poprzez niezastosowanie jego dyspozycji i nie przyznanie świadczenia w cenie środka publicznego transportu zbiorowego, którego przystanki położone są najbliżej miejsca zamieszkania i miejsca pełnienia służby przez skarżącego, a tym samym poprzez niezastosowanie kryterium dogodności dojazdu.
Uzasadniając swoje stanowisko podał, że pełni służbę w Komisariacie Policji w K., a siedziba komisariatu pod koniec 2013r. została przeniesiona do C. W dniu 1 maja 2013r. przeprowadził się do R. Miejscowość ta jest miejscowością pobliską miejsca pełnienia przez skarżącego służby w rozumieniu ustawy o Policji. Czas przejazdu na trasie R. – C., zarówno komunikacją PKS jak i koleją, nie przekracza dwóch godzin w obie strony. W ocenie skarżącego organ w błędny sposób ocenił komunikację kolejową jako równie dogodną dla skarżącego co komunikacja autobusowa. Powtórzył swój wywód przedstawiony w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przedstawiając czas jego dojścia do poszczególnych przystanków autobusowych i kolejowych, a także różnice w czasie przejazdu oboma środkami transportu zauważając, że na korzyść kolei jest tu zaledwie kilka minut. Wskazał również na większą ilość przejazdów autobusowych i lepsze dopasowanie przejazdów autobusowych do godzin jego służby.
Odniósł się do treści art. 33 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakwestionował także stanowisko organu co do tego, że komunikacja kolejowa w przeciwieństwie do autobusowej kursuje także w soboty, niedziele i święta. Wskazał, że w dni świąteczne pełni służbę przeciętnie 2-3 dni w miesiącu.
Zdaniem skarżącego bliskość przystanków autobusowych do miejsca zamieszkania i służby skarżącego decyduje o uznaniu tego środka transportu za dogodniejszy, a brak świątecznych kursów tego środka lokomocji w dni świąteczne nie ma żadnego znaczenia dla oceny tej przesłanki. Skarżący odwołał się nadto do stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych wskazując na wyrok WSA w Łodzi (z dnia 8 marca 2013r. sygn. akt III SA/Łd 16/130), w którym stwierdzono, że wyłącznie przesłanka dogodności przejazdu powinna decydować o zwrocie należności z tego tytułu. Inne warunki nie są bowiem przewidziane przez ustawę.
Do skargi załączono wydruki ma Google, z których wynikał czas przejścia od poszczególnych przystanków autobusowych i dworca kolejowego do miejsca zamieszkania i miejsca pełnienia służby przez skarżącego.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ponawiając dotychczasową argumentację wskazał, że skarżący w rzeczywistości nie korzysta z żadnego z publicznych środków komunikacji i dojeżdża własnym samochodem. Jeżeli udokumentowałby zakup biletów na przejazd uzyskałby pełny zwrot. Natomiast w przedstawionym stanie faktycznym, gdy oba środki komunikacji są równie dogodne, organ zobligowany jest do wyboru tańszego, gdyż związany jest na zasadzie art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych zasadami z niej wynikającymi
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 21 lipca 2015 r. odrzucił skargę ze względu na przekroczenie terminu do jej wniesienia. Kolejnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 16 października 2015r. sygn. akt IV SA/Gl 565/15 przywrócono skarżącemu termin do wniesienia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014, poz.1647 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (o ile ustawy nie stanowią inaczej), jak określone zostało w § 2 w/w przepisu, a nadto sprawowana jest w ściśle wyznaczonym obszarze wyznaczonym w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a.
Zgodnie w wskazaną regulacją do kompetencji sądów administracyjnych należy m.in. kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innych niż decyzja lub postanowienie, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.).
W kontrolowanej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należało przyjąć, że przedmiotem skargi jest czynność materialno-techniczna Komendanta Powiatowego Policji w R., którą organ przyznał skarżącemu w okresie od 1 grudnia 2013r. świadczenie pieniężne z tytułu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby w cenie biletu miesięcznego Kolei [...].
Zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby dokonywanych na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Realizacja właściwego Komendanta Policji, o którym mowa w tym przepisie, następuje w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie bądź w formie aktu odmawiającego wypłaty stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu. Czynność ta lub akt jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Stosownie zaś do art. 146 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności.
Podstawą prawną działania organu jest art. 93 ust. 1 ustawy o Policji.
W treści wymienionego przepisu ustawodawca zamieścił dwa warunki, od których zależne jest uprawnienie funkcjonariusza do zwrotu kosztów przejazdu – musi on zamieszkiwać w miejscowości pobliskiej, a zwrot kosztów przejazdu przysługujących funkcjonariuszowi obejmuje wyłącznie dwa środki transportu – kolej lub autobus.
Na podstawie przedstawionych Sądowi materiałów sprawy, jako bezsporne należało przyjąć, że skarżący zamieszkuje w miejscowości pobliskiej pełnienia służby, w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Jest również bezsporne, że funkcjonariusz wnioskował o zwrot kosztów przejazdu autobusem, a więc środkiem transportu wskazanym przez ustawodawcę w art. 93 ust. 1 w/w ustawy.
W świetle stanowisk prezentowanych przez skarżącego i organ sporne jest natomiast po pierwsze - czy organ może skutecznie zakwestionować wybór środka dokonany przez funkcjonariusza ze względu na to, że jest droższy od drugiego z możliwych. Po drugie – czy prawo wyboru środka transportu, wymienionego w art. 193 ust. 1 ustawy o Policji, za który nastąpi zwrot kosztów przejazdu przysługuje funkcjonariuszowi, czy też jest to wybór przypisany organowi.
Analiza treści art. 88 ust. 4 i art. 93 ust. 1 ustawy o Policji pozwala na stanowcze stwierdzenie, że poza wymienionym wcześniej warunkami, od których zależy uprawnienie funkcjonariusza do zwrotu kosztów przejazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem, ustawodawca nie przewidział żadnych innych ograniczeń, a w szczególności nie uzależnił tego prawa od określonej wysokości kosztu biletu za przejazd (najtańszego), nie określił także, by wybór rodzaju środka transportu, a w konsekwencji wysokość kosztów podlegających zwrotowi, należał do organu w zależności od tego, czy funkcjonariusz wykonuje podróż wymienionymi środkami lokomocji, czy też faktycznie dojeżdża do miejsca służby własnym środkiem transportu. Wręcz przeciwnie, analiza treści art. 93 ust. 1 w/w ustawy - "(...) policjantowi (...) przysługuje zwrot kosztów dojazdu (...) za przejazd koleją lub autobusem" - prowadzi do wniosku, że przyznane w tym przepisie uprawnienie jest uprawnieniem alternatywnym w zakresie środka transportu lecz to policjantowi, a nie organowi, pozostawiono wybór jednej z możliwych dwóch opcji narzuconych przez ustawodawcę.
Łączne odczytanie przepisu art. 88 ust. 4 i art. 93 ust. 1 ustawy o Policji pozwala także uznać za słuszny jednolity pogląd judykatury, z którego wynika, że wybór środka transportu (kolej lub autobus), za który przysługuje funkcjonariuszowi zwrot kosztów podróży ma być w jego ocenie, (a nie w ocenie organu) środkiem najdogodniejszy, a w tym pojęciu mieści się zdecydowanie element położenia przystanków (stacji) - najbliżej miejsca zamieszkania i najbliżej miejsca pełnienia służby. O tym, które połączenie jest dla policjanta w danym przypadku "dogodniejsze", decyduje on sam, a nie organ dokonujący zwrotu kosztów dojazdu (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015r. sygn. akt I OSK 2830/13 publ. CBOSA).
Zdaniem skarżącego najdogodniejszym środkiem lokomocji w celu przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby jak i z powrotem, są autobusy PKS ze względu na przystanki położone nie więcej niż 300 m od jego miejsca zamieszkania i miejsca pełnienia służby, ze względu na częstotliwość przejazdów i lepsze skonfigurowanie godzin odjazdów i godzin pełnienia służby. Zarówno w piśmie stanowiącym załącznik do wniosku o zwrot kosztów dojazdu, jak i w skardze skierowanej do Sądu, funkcjonariusz w sposób racjonalny wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie połączeniem najdogodniejszym jest połączenie realizowane przez PKS, a zdaniem Sądu organ nie zdołał podważyć stanowiska skarżącego. Miejsce położenia przystanków autobusowych, w odległości o kilka minut od miejsca zamieszkania skarżącego jak też miejsca pełnienia służby jest argumentem przemawiającym za większą dogodnością tego rodzaju środka lokomocji.
Biorąc pod uwagę dokonaną powyżej wykładnię art. 88 ust. 4 i art. 93 ust. 1 ustawy o Policji Sąd stwierdza, że Komendant Powiatowy Policji w R. przyznając skarżącemu zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej, bez uwzględnienia stanowiska wyrażonego przez funkcjonariusza w jego wniosku, naruszył uprawnienia do wyboru środka lokomocji przyznane policjantowi w treści art. 93 ust. 1 w/w ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 146 § 1 P.p.s.a., kierując się przy tym przepisami ustawy o Policji, w szczególności art. 93 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4, uznał skargę za uzasadnioną i stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Przyjął przy tym w świetle materiałów sprawy, że zasadność żądania skarżącego jest niewątpliwa, a w konsekwencji tego uznał uprawnienie skarżącego na podstawie art. 146 § 1 i 2 P.p.s.a. o czym orzeczono jak w sentencji.