Uzasadnienie
R. L. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika, pismami z dnia 16.06.2016 r. i 18.07.2016 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w D. z żądaniem wypłaty kwoty 1 538, 65-zł. z tytułu odsetek od nieterminowo wypłaconej dopłaty do wypoczynku za lata 2007-2008.
Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Komendant Miejski Policji w D. odmówił skarżącemu wypłaty odsetek ustawowych za nieterminową wypłatę należności z tytułu dopłaty do wypoczynku za lata 2007-2008, bowiem został on zwolniony ze służby w Policji w dniu 16.10.2013 r., co powoduje, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi stosunek cywilnoprawny, a nie administracyjny.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący domagał się jej zmiany i wszczęcia postępowania administracyjnego mimo braku w ustawie o Policji prawa do wypłaty odsetek za nieterminowe wypłacenie dopłaty do wypoczynku, co nie oznacza, iż jako były funkcjonariusz Policji został pozbawiony prawa do dochodzenia takich należności, bowiem takie uprawnienie wypływa wprost z art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego, nadto Trybunał Konstytucyjny, jak i Sąd Najwyższy wypowiadały się, iż funkcjonariuszom należą się odsetki za czas opóźnienia w spełnieniu należnego im świadczenia.
Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją nr [...] z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w D. nr [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na stan faktyczny sprawy i obowiązujące przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa o Policji"). Podniósł, iż skarżący, jako funkcjonariusz KMP D., w okresie od dnia 25.11.2006 r. do 26.04.2012 r. był zawieszony w czynnościach służbowych. Raportem z dnia 05.06.2012 r. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w D. o wypłacenie dofinansowania do urlopu wypoczynkowego za 2007 i 2008 rok. W dniu 05.10.2012 r. Komendant Miejski Policji w D. pismem o nr I. dz. [...] odmówił przyznania tych świadczeń.
W konsekwencji odmowy skarżący złożył do Sądu Rejonowego - Sądu Pracy w D. pozew o zapłatę dopłaty do wypoczynku. Sąd ten postanowieniem z dnia 06.11.2012 r. sygn. akt [...] stwierdził swoją niewłaściwość oraz przekazał sprawę do rozpoznania [...] Komendantowi Wojewódzkiemu Policji. Po dokonaniu analizy posiadanych w sprawie materiałów [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...]r. uchylił decyzję (pismo o nr I. dz. [...]) Komendanta Miejskiego Policji w D. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy oraz prawidłową formę jej załatwiania.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Komendant Miejski Policji w D. w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...], odmawiającą wypłaty należności z tytułu dopłaty do wypoczynku za lata 2007 i 2008. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji nr [...] Komendant Wojewódzki Policji wydał decyzję nr [...] z dnia [...]r., utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w D. z dnia [...]r. Po rozpoznaniu złożonej przez skarżącego skargi od decyzji nr [...]Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27.05.2014 r. o sygn. akt IV SA/GI 975/13 uchylił decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...]r. i zasądził na rzecz skarżącego kwotę 257 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.
[...] Komendant Wojewódzki Policji, biorąc pod uwagę uzasadnienie przywołanego wyroku z dnia 27.05.2014 r. sygn. akt IV SA/GI 975/13, uchylił decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w D. z dnia [...]r. i przyznał wnioskowane świadczenia skarżącemu oraz członkom jego rodziny za sporne lata (decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...]r.).
Po otrzymaniu dopłaty do wypoczynku w kwocie 2.337,00 zł. brutto za lata 2007 i 2008 skarżący, będący już emerytowanym funkcjonariuszem wystosował w dniu 17.11.2014 r. do Komendanta Miejskiego Policji w D. przedsądowe wezwanie do dobrowolnej zapłaty kwoty 421 zł. wraz z należytymi odsetkami, tytułem pozostałej do zapłaty kwoty stanowiącej dopłatę do wypoczynku za rok 2008, oraz kwoty 1.580,80 zł. tytułem odsetek ustawowych, skapitalizowanych od kwoty 1.916 zł., naliczonych od dnia 03.01.2008 r. oraz 03.01.2009 r. Wezwanie nie zostało zrealizowane z uwagi na fakt, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie została zawarta żadna adnotacja o odsetkach, ponadto ustawa o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek i w rozpatrywanym przypadku zasadą powinno być dochodzenie odsetek przed sądem powszechnym, a co do kwoty 421 zł. wyjaśniono, że jest to kwota naliczonego podatku dochodowego od kwoty 2 337,00 zł., stanowiącej dopłatę do wypoczynku za lata 2007-2008.
Dnia 06.03.2015 r. skarżący złożył w Sądzie Rejonowym w D. Wydział IV Pracy pozew przeciwko Komendzie Miejskiej Policji w D. o zapłatę odsetek w kwocie 1580,80 zł., wynikających z tytułu opóźnienia w spełnieniu świadczenia dotyczącego dopłaty do wypoczynku, naliczonych od dnia 01.01.2008 r. i 01.01.2009 r., Sąd Rejonowy Wydział [...] Pracy po rozpoznaniu sprawy w dniu 09.04.2015 r. postanowieniem o sygn. akt [...] stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Miejskiemu Komendantowi Policji w D. (k. 44-48 akt administracyjnych).
Komendant Miejski Policji w D. wydał w dniu [...]r. postanowienie nr [...], w którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zapłaty odsetek ustawowych za nieterminową wypłatę należności z tytułu dopłaty do wypoczynku za lata 2007 i 2008. Uznał, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji administracyjnej. W skutek złożenia zażalenia na to postanowienie organ II instancji wydał postanowienie nr [...] z dnia [...]r., utrzymujące w mocy postanowienie nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w D. z dnia [...]r., podzielając pogląd organu I instancji, iż wśród świadczeń należnych funkcjonariuszom ustawodawca nie wskazał prawa do odsetek za nieterminową wypłatę świadczeń, ani nie dokonał w tym zakresie odesłania do innych przepisów prawa (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27.05.2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 975/13).
W dniu 29.09.2015 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie nr [...] Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...]r., argumentując, iż organ I i II instancji nieprawidłowo odmówiły mu prawa do dochodzenia odsetek za nieterminowo wypłacone świadczenie.
Po rozpoznaniu w dniu 19.04.2016 r. powyższej skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach został wydany wyrok o sygn. akt IV SA/GI 1045/15, którym uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w D., a także zasądzono na rzecz skarżącego kwotę 357 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż Sąd Rejonowy w D. prawomocnym postanowieniem z dnia 09.04.2015 r. o sygn. akt [...] w sprawie o zasądzenie odsetek, stwierdził swoją niewłaściwość i sprawę przekazał do rozpoznania Komendantowi Miejskiemu Policji w D.. Zarówno organ I, jak i II instancji nie przeprowadziły postępowania administracyjnego, zatem powinny były merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącego o wypłatę odsetek za nieterminową wypłatę należności z tytułu dopłaty do wypoczynku.
Dnia 16.06.2016 r. wpłynęło do organu I instancji kolejne wezwanie skarżącego do dobrowolnej zapłaty kwoty 1 538,65 zł. bez podania, od kiedy naliczone zostały odsetki. W konsekwencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19.04.2016 r. o sygn. akt IV SA/GI 1045/15, Komendant Miejski Policji w D. wydał w dniu [...]r. decyzję nr [...], w której odmówił wypłaty odsetek ustawowych za nieterminową wypłatę należności z tytułu dopłaty do wypoczynku z uwagi na brak odpowiedniej regulacji prawnej, w kwestii odsetek w obowiązujących przepisach dotyczących funkcjonariuszy Policji oraz fakt, iż skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu 16.10.2013 r., co powoduje, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi stosunek cywilnoprawny, a nie administracyjny.
Organ odwoławczy po ponownym dokonaniu analizy materiałów posiadanych w sprawie stwierdził, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Nie ogranicza się zatem do kontroli decyzji organu l instancji, ale ponownie rozstrzyga sprawę. Zdaniem organu odwoławczego, dopłata do wypoczynku jest wypłacana na podstawie art. 73 ust. 6 ustawy o Policji, który został umieszczony w 7 rozdziale ustawy "Obowiązki i prawa policjanta" i stanowi, że policjantowi i członkom jego rodziny mogą być przyznawane świadczenia socjalne i bytowe. W chwili obecnej, zgodnie z rozporządzeniem MSWiA z dnia 4 marca 2002 r., ograniczają się one do jednej postaci - dopłaty do wypoczynku, przysługującej policjantowi, który w związku z pełnieniem służby nabył w danym roku kalendarzowym prawo do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze, oraz uprawnionym członkom jego rodziny (§ 1 ust. 1).
Wypłata dopłaty do wypoczynku dla policjanta oraz uprawnionych członków jego rodziny następuje w terminie 30 dni od dnia złożenia przez policjanta pisemnego wniosku o przyznanie dopłaty do wypoczynku (§ 2 ust. 1), a wypłaca ją komórka finansowa jednostki organizacyjnej Policji, właściwa dla miejsca pełnienia służby policjanta (§ 2 ust. 2). Ustawodawca, przyznając policjantom prawo do dopłaty do wypoczynku, określił datę początkową, od której można składać wniosek o przyznanie dopłaty (§ 2 ust. 3).
Skarżący złożył w dniu 17.04.2013 r. dwa wnioski o przyznanie dopłaty do wypoczynku dla siebie i uprawnionych członków rodziny, które dotyczyły lat 2007 i 2008. Z uwagi na odmienną ocenę organów Policji możliwości realizacji świadczenia w oparciu o wnioski złożone długo po terminie, określonym w § 2 ust. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 4 marca 2002 r., sprawa wypłaty spornej dopłaty do wypoczynku za lata 2007 i 2008 ostatecznie zakończyła się przyznaniem dopłaty do wypoczynku przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji decyzją nr [...] z dnia [...]r. Decyzja ta weszła do obrotu prawnego z dniem jej doręczenia skarżącemu w dniu 16.09.2014 r., a wypłata świadczenia została zrealizowana przelewem z dnia 23.10.2014 r. na konto skarżącego - po potrąceniu podatku dochodowego - w kwocie 1 916,00 zł. (947,00 zł. za 2007 rok i 969,00 zł. za rok 2008).
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy zauważył, tak samo jak organ I instancji, iż w obowiązujących przepisach prawnych, regulujących kwestię uposażeń i innych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszom, nie zostały zawarte uregulowania dotyczące odsetek od nieterminowej wypłaty świadczeń, ani odesłania w kwestii w nich nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów prawa cywilnego czy prawa pracy. Stosunek służbowy funkcjonariusza nie jest stosunkiem pracy, lecz stosunkiem administracyjnoprawnym, uregulowanym w ustawie o Policji, która zawiera szereg szczególnych obowiązków i przywilejów dla funkcjonariusza. Gdy chodzi o obowiązki, to wynikają one ze stosunku służbowego, który cechuje szczególna dyscyplina, polegająca m.in. na konieczności wykonywania rozkazów i poleceń przełożonych, oraz służba w czasie nienormowanym. Tym szczególnym obowiązkom towarzyszy szereg uprawnień: pozwalających m.in. na przejście na wcześniejszą emeryturę, własny system emerytalno-rentowy obejmujący także członków rodzin, prawo do otrzymania wyposażenia specjalnego, świadczenia socjalno-bytowe, urlop wypoczynkowy w wymiarze 30 dni, dodatkowe urlopy, otrzymywanie uposażenia z góry itp.
Ustawodawca, szczegółowo określając świadczenia pieniężne dla funkcjonariuszy, nie przewidział jednak w tym szerokim katalogu świadczeń odsetek za nieterminowo wypłacane uposażenia lub inne należności związane ze służbą. Ustawa o Policji nie tylko nie przewiduje prawa do odsetek, ale także nie zawiera żadnego przepisu odsyłającego. Z tego powodu organ odwoławczy nie dopatrzył się dyskryminacji funkcjonariuszy Policji w nieprzyznaniu im pewnych rozwiązań właściwych dla stosunków cywilnoprawnych, gdyż w zamian za trudną i niebezpieczną pracę ustawodawca przyznał funkcjonariuszom szereg uprawnień i uprzywilejowanych świadczeń. Nie ma również społecznego nakazu ujednolicania różnych stosunków prawnych, które są regulowane odrębnymi aktami prawnymi, z uwagi na ich odmienne zasady funkcjonowania.
Zatem, skoro brak jest normy prawnej stanowiącej podstawę działania organów Policji w zakresie odsetek za nieterminowe spełnienie świadczenia, to jest niedopuszczalnym przyznanie wnioskowanego świadczenia w postępowaniu administracyjnym. Powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25.01.1995 r., w której zostało potwierdzone prawo wszystkich funkcjonariuszy do odsetek zaznaczyć trzeba, że Trybunał Konstytucyjny ustalił, iż niewypłacenie uposażenia funkcjonariuszom różnych służb mundurowych (w tym funkcjonariuszom Policji) stanowi opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego, które uzasadnia na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym.
W związku z tym dochodzenie roszczeń związanych z tym stosunkiem wymaga skierowania sprawy na drogę postępowania administracyjnego i tylko przepisy prawa dotyczące tego stosunku mogą mieć zastosowanie w trakcie takiego postępowania. W przypadku funkcjonariuszy Policji nie zostało ustanowione prawo do odsetek ani w ustawie o Policji, ani w żadnym innym akcie prawnym regulującym sprawy związane ze służbą w Policji. Innymi słowy, sprawa nie będąca z zakresu administracji publicznej nie może być rozpatrzona przez organy administracyjne. Brak drogi administracyjnoprawnej w rozpatrywanej sprawie potwierdza również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09.05.2002 r. o sygn. akt I SA 2419/00, oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26.10.2010 r. o sygn. akt 1 OSK 724/10. Powołując się na ostatni element odwołania, iż organ winien w niniejszej sprawie zaczerpnąć argumentację z orzecznictwa dotyczącego funkcjonariuszy innych służb mundurowych, np.: z ustawy o Straży Granicznej i na wniosek wypłacić stosowne należności, bądź też inną możliwością działania organu mogło być posiłkowanie się orzecznictwem wydanym w stosunku do żołnierzy zawodowych, gdzie sprawa o odsetki została przypisana do postępowania administracyjnego, organ odwoławczy przypomniał, iż jego działania są wyznaczane przez odpowiednie przepisy prawa i nie może swobodnie decydować, jaki przepis stanie się podstawą decyzji administracyjnej, bowiem działa tylko w ramach tych przepisów, które obowiązują w porządku prawnym.
Z|daniem organu odwoławczego, organy Policji nie są uprawnione do stosowania wprost art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego. Wniosek taki można wysnuć m.in. z wyroku NSA z dnia 12.01.2012 r. o sygn. akt I OSK 1145/11, gdzie na zarzut skarżącego kasacyjnie wyłączenia przepisów Kodeksu cywilnego o przedawnieniu w sprawie administracyjnej, Sąd wyjaśnił, iż (cytat): "Stosunek prawny stworzony ostateczną decyzją o przyznaniu funkcjonariuszowi Policji pomocy finansowej jest typowym stosunkiem administracyjnym, tak więc jego realizacja wraz z oceną wszystkich skutków prawnych - w tym również przedawnienia - winna być oceniana na podstawie przepisów materialnych prawa administracyjnego. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi, natomiast zarówno ustawa o Policji ani wydane na podstawie jej przepisów rozporządzenie wykonawcze MSWiA z dnia 17 października 2001 r. nie przewidują przedawnienia roszczenia o zwrot nienależnie pobranej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.".
Organ odwoławczy jeszcze raz przypomniał, że w wyniku rozpatrzenia wniosków skarżącego z dnia 17.04.2013 r. sprawa wypłaty na jego rzecz dopłaty do wypoczynku za lata 2007 i 2008 ostatecznie zakończyła się jej przyznaniem decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...]r. (świadczenie zostało przelane na konto uprawnionego w dniu 23.10.2014 r.). Jednocześnie sprawa odsetek za nieterminową wypłatę dopłaty do wypoczynku winna być oceniana na podstawie przepisów materialnych prawa administracyjnego, ale ani ustawa o Policji ani wydane na podstawie jej przepisów rozporządzenie wykonawcze MSWiA z dnia 4 marca 2002 r. nie przewidują przyznania odsetek za nieterminową wypłatę tego świadczenia socjalno-bytowego. W konkluzji rozważań organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji w toku postępowania dokonał prawidłowej i wyczerpującej analizy wszystkich okoliczności sprawy, poinformował skarżącego o jej okolicznościach faktycznych i prawnych, a przede wszystkim zapewnił możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów.
Zatem, w obliczu braku w prawie policyjnym przepisów materialnych regulujących kwestię odsetek za nieterminowo wypłacone świadczenia oraz na podstawie ustaleń faktycznych, a także w oparciu o zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, organ odwoławczy stwierdził, iż nie wystąpiła żadna przesłanka pozwalająca na dokonanie wypłaty na rzecz skarżącego wnioskowanych odsetek ustawowych za nieterminową wypłatę należności z tytułu dopłaty do wypoczynku za lata 2007 i 2008.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy przepisów k.p.a., zwłaszcza art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 poprzez przyjęcie za słuszne i zgodne z zaistniałym stanem faktycznym, twierdzeń, iż brak jest drogi administracyjnoprawnej w sprawie wypłaty odsetek ustawowych za nieterminową wypłatę należności z tytułu dopłaty do wypoczynku za lata 2007 i 2008, pomijając przy tym istotny dla przedmiotowej sprawy fakt, iż skarżący poniósł konsekwencje związane z zaistniałymi uchybieniami, oraz naruszenie art. 66 § 4 k.p.a. poprzez odmowę wypłaty wnioskowanych odsetek z uwagi na brak przepisów materialnych w prawie policyjnym regulujących zaskarżone kwestie, pomimo faktu, iż droga sądowa dla przedmiotowej sprawy została zakończona postanowieniem sądu powszechnego, a samo roszczenie na mocy prawa jest zasadne.
Dodatkowo, zarzucił obrazę art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie przysługującego skarżącemu prawa majątkowego, tj. dochodzenia uzasadnionego roszczenia w postaci odsetek od nieterminowego wypłaconego uposażenia. W uzasadnieniu skargi przywołał opisany powyżej stan faktyczny sprawy i zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19.04.2016 r. sygn. akt IV SA/GI 1045/15, który nakazywał rozpatrzenie sprawy w przedmiocie o zapłatę odsetek od nieterminowo wypłaconej dopłaty do wypoczynku za lata 2007-2008 w formie decyzji administracyjnej.
Skarżący wskazuje, że pomimo, iż ustawodawca w ustawie o Policji nie przewidział prawa funkcjonariusza do odsetek za nieterminowo wypłacone dopłaty do wypoczynku, to nie znaczy, że funkcjonariusze tych służb winni zostać pozbawieni prawa do dochodzenia wskazanych odsetek. Gdyby tak było, obowiązek państwa polegający na terminowej wypłacie uposażenia pozbawiony byłby sankcji. Tym samym w sprawie zastosowanie powinny mieć przepisy ogólne, które są wiążące do wszystkich dziedzin prawa. Zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego wierzycielowi należą się odsetki za czas opóźnienia, stąd też żądanie skarżącego o zapłatę odsetek jest w pełni uzasadnione, nadto prawo wszystkich funkcjonariuszy do odsetek potwierdza Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r. (sygn. W 14/94, publ. Dz. U. nr 14, poz.
67) wskazano, że ustawowo nałożony obowiązek płatności świadczeń dla służb mundurowych "z góry" rodzi skutki prawne. W razie opóźniania się dłużnika ze spełnieniem świadczenia pieniężnego wierzycielowi przysługuje roszczenie o odsetki za czas opóźnienia (art. 481 § 1 kodeksu cywilnego). Podobnie orzekł SN w uchwale składu siedmiu sędziów z 26 stycznia 2006 r. (III PZP 1/05, OSNAPiUS 2006/15-16/ 227), podkreślając, że należne funkcjonariuszowi służb mundurowych świadczenie z tytułu pełnionej przezeń służby ma swą podstawę w stosunku służbowym (publicznoprawnym), ale przez to nie traci ono charakteru wierzytelności pieniężnej. Prawo do tej wierzytelności, wypłacanej w określonym terminie, funkcjonariusz nabywa z tytułu pełnionej służby, a dłużnikiem tej wierzytelności jest Skarb Państwa (art. 33 k.c.), reprezentowany przez właściwego przełożonego. Tak rozumiane prawo majątkowe do świadczenia (i to otrzymanego terminowo) chroni art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w sposób równy dla wszystkich praw majątkowych. Konieczność zagwarantowania owej równości przejawiała się w uznaniu prawa funkcjonariuszy służb mundurowych do odsetek, jeśli nie otrzymają terminowo należnego świadczenia. Ochrona zagwarantowana właśnie w Konstytucji RP wskazuje na fakt, iż jest to absolutna podstawa, której żaden obywatel nie może być pozbawiony. Przy czym w wypadkach, kiedy takie prawo nie było wprost przewidziane w przepisach szczególnych, jego źródło stanowi obowiązujący art. 481 kodeksu cywilnego. Tak na przykład ustawa o żołnierzach zawodowych i funkcjonariuszach Służby Celnej reguluje kwestie wypłaty należnych odsetek i potwierdza regulacje ujęte w art. 481 k.c. Wprawdzie cytowana uchwała SN z 26 stycznia 2006 r. dotyczyła prawa do odsetek funkcjonariusza Służby Granicznej, kiedy jeszcze tego typu uprawnienie nie było wprost w ich ustawie zapisane jednak, jak przypomniał SN w uzasadnieniu uchwały z 29 listopada 2007 r. (III CZP 106/07, OSNC 2008/12/134) orzecznictwo sądów, TK i doktryna prawnicza zgodnie przyjmują, iż stosunki służbowe żołnierzy zawodowych, a także funkcjonariuszy SG, Policji, Państwowej Straży Pożarnej, SW, Biura Ochrony Rządu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, mają charakter publicznoprawny i są uregulowane w sposób zbliżony, co pozwala na posiłkowanie się argumentami z dorobku judykatury dotyczącego sytuacji funkcjonariuszy wszystkich służb mundurowych. W zaistniałej sytuacji, organ winien w niniejszej sprawie zaczerpnąć argumentację z orzecznictwa dotyczącego funkcjonariuszy innych służb mundurowych, np. z ustawy o Straży Granicznej i na wniosek strony wypłacić stosowne należności lub też posiłkować się orzecznictwem wydanym w stosunku do żołnierzy zawodowych, gdzie charakter obu spraw - roszczenie o należność główną i roszczenie o odsetki - jest taki sam, czyli administracyjny. Zasłanianie się brakiem stosownych uregulowań w ustawie o Policji jest dla skarżącego krzywdzące i z tego tytułu nie może ponosić negatywnych skutków.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd oceniając legalność zaskarżonego orzeczenia kontroluje je z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przez organ administracyjny obowiązujących przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji.
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie przez sąd, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego, skutkujących koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm., dalej jak dotychczas: "ustawa o Policji").
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, natomiast uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym, gdy strona akt ten zaskarży do sądu administracyjnego. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi, na akt wydany po wyroku, formułującym ocenę prawną.
W razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen. Związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku, wydanym w danej sprawie, stanowi ograniczenie zasady niezawisłości sędziowskiej wyrażonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, z tego względu, wyjątki od tej zasady powinny być rozumiane ściśle. Zarówno orzecznictwo, jak i piśmiennictwo definiują ocenę prawną jako ustalenie znaczenia przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie.
Pojęcie to obejmuje zarówno stwierdzenie, że w zaskarżonym akcie przepisy te zinterpretowano lub zastosowano błędnie, oraz wyjaśnienie, na czym polegał błąd i wskazanie, jak przepis winien być zastosowany, jak również potwierdzenie prawidłowości dokonanej w zaskarżonym akcie wykładni i zastosowania prawa, tym bardziej, że ocena prawna może dotyczyć przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Wyrażona przez sąd ocena powinna być jednoznaczna i sformułowana w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Nadto, wskazania co do dalszego postępowania, stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez organ administracji.
W świetle przytoczonej wykładni art. 153 p.p.s.a. i mając na uwadze okoliczność, iż nie odpadło związanie wynikające z poprzednich dwóch prawomocnych wyroków tut. Sądu wydanych również w sprawie skarżącego (por. wyrok z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 975/13 i z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1045/15, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej w skrócie: "CBOSA"), kluczowa dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ocena wypełnienia zaleceń w nich sformułowanych oraz weryfikacja zastosowania się przez organy do oceny prawnej w nich wyartykułowanych.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2014 r. Sąd jednoznacznie stwierdził, że: "Spór - co do zasady - sprowadza się do ustalenia czy do roszczenia o dopłatę do wypoczynku, która przysługuje policjantowi mocą art. 73 ust. 7 ustawy o Policji ma zastosowanie art. 107 ust. 1 tej ustawy, stanowiący, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Tym samym podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest w pierwszej kolejności ustalenie momentu, w którym powstaje roszczenie policjanta z tytułu dopłaty do wypoczynku, a dopiero w drugiej kolejności - kwestia jego przedawnienia. Zwłaszcza, że roszczenie stanowi wypływające z prawa podmiotowego uprawnienie domagania się od innego podmiotu prawa określonego działania lub zaniechania.
Mając na uwadze zarysowany w sprawie spór podkreślenia wymaga, że prawodawca w rozporządzeniu z dnia 4 marca 2002 roku, będącym aktem wykonawczym do art. 73 ust 7 ustawy o Policji określił wyłącznie czas, w jakim policjant może złożyć wniosek, ubiegając się o wypłatę świadczenia. Na szczególną uwagę zasługuje jego § 2 ust. 3 w którym wskazano ostateczny czas, w którym policjant powinien złożyć wniosek o wypłatę dopłaty do wypoczynku tzw. gratyfikacji urlopowej za dany rok kalendarzowy. Unormowano w nim expressis verbis, że wniosek można składać "nie wcześniej niż". Rozporządzenie nie określa zatem granicy, kiedy możliwość ubiegania się o dopłatę do wypoczynku wygasa. Określa jedynie datę początkową, od której można składać wnioski o dopłatę do wypoczynku. Reguła wykładni prawa w postaci wnioskowania a fortiori pozwala na przyjęcie tezy, że skoro wniosek o dopłatę do wypoczynku można złożyć "nie wcześniej niż", to tym bardziej można go złożyć później.
Wnioskowanie o dopłatę ma najczęściej miejsce po wykorzystaniu urlopu. Przyjęcie innego sposobu określenia tego czasu, nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach oraz nie sposób go wywieść z ogólnie przyjętych reguł wykładni prawa. Ponadto dopłata do wypoczynku to prawo podmiotowe, które powstaje w związku ze służbą oraz ziszczeniem się zdarzeń określonych w przepisach wykonawczych wydanych w oparciu o przepis zawarty w tzw. ustawie pragmatycznej. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w rozdziale 9 ustawy o Policji ustawodawca w art. 108 zawarł zamknięty katalog ujętych w nim świadczeń, stanowiąc w jego ust. 1, że policjantowi przysługują następujące świadczenia pieniężne:
- 1) zasiłek na zagospodarowanie,
- 2) nagrody oraz zapomogi,
- 3) nagrody jubileuszowe,
- 4) dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe,
- 5) należności za podróże służbowe i przeniesienia,
- 6) świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby.
Z kolei w ust. 1a tego artykułu, że policjanci mogą otrzymywać nagrody za osiągnięcia w służbie, ze środków finansowych, o których mowa w art. 13 ust. 4a. Natomiast w jego ust. 2, że w razie śmierci policjanta lub członka jego rodziny, przysługują zasiłek pogrzebowy oraz odprawa pośmiertna. W art. 107 ustawy o Policji ustalono zasadę, zgodnie z którą wszelkie roszczenia z tytułu uposażenia, świadczeń pieniężnych i innych należności wynikających z faktu wykonywania służby przedawniają się po upływie trzech lat od daty, kiedy stały się wymagalne. Niemniej jednak, jak wskazano powyżej, w rozdziale 9 ustawy o Policji - regulującym problematykę uposażeń, świadczeń pieniężnych i innych należności pieniężnych - ustawodawca nie wymienił dopłaty do wypoczynku jako samodzielnej należności pieniężnej.
Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone wyroku z dnia 14 lipca 2011 roku, sygn. akt I OSK 450/11, w którym Sąd ten wykluczył stosowanie art. 107 ustawy o Policji do innych niż w nim wymienione należności. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2011 roku, sygn. akt I OSK 450/11, a także z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 98/09 – wskazując, że "według zasad techniki prawodawczej, jeżeli określona regulacja prawna dotyczy wszystkich kwestii szczegółowych regulowanych w ustawie, to winna być zawarta w przepisach ogólnych. W ustawie o Policji kwestia przedawnienia roszczeń zawarta jest tylko w jednym rozdziale. Oznacza to, że przedawnienie dotyczy tylko regulacji zawartej w tym rozdziale". Konstatując podkreślenia wymaga, że kwestia przedawnienia roszczeń majątkowych wynikających z - szeroko pojętego - stosunku służbowego policjanta w orzecznictwie sądowym ujmowana jest zarówno przez NSA, jak i wojewódzkie sądy administracyjne - od wielu już lat - jednolicie (zob. wyroki przytoczone powyżej a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2010 roku, sygn. akt III SA/Kr 770/10 i z dnia 8 października 2008 roku, sygn. akt III SA/Kr 521/08).
Sądy stoją na ugruntowanym stanowisku, że kwestia przedawnienia roszczeń zawarta jest tylko w jednym rozdziale. Oznacza to, że przedawnienie dotyczy tylko regulacji zawartej w tym rozdziale. Niemniej jednak - czego dowodzi niniejsze postępowanie - "nie usprawniło" to ani postępowań prowadzonych w tym przedmiocie, ani też orzecznictwa organów, które stoją na stanowisku wprost przeciwnym, wywodząc de facto o bezpośrednim ale i szerokim zastosowaniu regulacji rozdziału 9 do wszystkich roszczeń majątkowych, w tym również tych nie wymienionych w nim. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że art. 107 ustawy o Policji zawarty w rozdziale 9 ustawy o Policji zatytułowanym "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów" nie dotyczy spraw uregulowanych w jej rozdziale 7 ustawy zatytułowanym "Obowiązki i prawa policjanta", w którym to umieszczony jest art. 73 ust. 7 normujący dopłatę do wypoczynku.
Dopełnieniem tej regulacji jest przywoływane powyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin, obowiązujące od 31 marca 2002 roku." (cytat). Tym samy Sąd zalecił, aby organ odwoławczy - działając ponownie w sprawie – uwzględnił okoliczność, iż ustawodawca nie wymienił dopłaty do wypoczynku jako samodzielnej należności pieniężnej, a kwestia przedawnienia roszczeń dotyczy wyłącznie świadczeń wymienionych w rozdziale 9 ustawy o Policji, w zamkniętym katalogu wymienionym w art. 108 ustawy o Policji.
W wyniku takich zaleceń tut. Sądu i po rozpatrzeniu wniosków skarżącego z dnia 17.04.2013 r. uzyskał on pozytywną decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...]r. i dopłatę do wypoczynku za lata 2007 i 2008 (świadczenie zostało przelane na konto skarżącego w dniu 23.10.2014 r.).
W tym stanie rzeczy organ odwoławczy nie uchybił art. 153 p.p.s.a. i zastosował się do zaleceń zawartych w przywołanym wyroku tut. Sądu z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 975/13 (CBOSA).
W świetle oceny prawnej sformułowanej w następnym wyroku z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1045/15, tut. Sąd zajął stanowisko, że organ orzekające w sprawie powinny merytorycznie rozpatrzeć wniosek skarżącego o wypłatę odsetek za nieterminową wypłatę należności z tytułu dopłaty do wypoczynku i powinny to uczynić w decyzji odmawiającej wypłaty żądanych odsetek (por. str. 4 uzasadnienia przywołanego wyroku z dnia 19 kwietnia 2016 r., CBOSA).
Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie organy orzekające zastosowały się do tych zaleceń, a przez to nie uchybiły art. 153 p.p.s.a.
Organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji w toku niniejszego postępowania dokonał prawidłowej i wyczerpującej analizy wszystkich okoliczności sprawy, poinformował skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, a przed wydaniem decyzji zapewnił możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Jednocześnie ustawa o Policji ani wydane na jej podstawie przepisy rozporządzenia wykonawczego MSWiA z dnia 4 marca 2002 r. nie przewidują przyznania odsetek za nieterminową wypłatę już wypłaconej skarżącemu dopłaty do wypoczynku za lata 2007 i 2008. Zatem, w obliczu braku przepisów materialnych regulujących kwestię odsetek za nieterminowo wypłacone świadczenia oraz na podstawie ustaleń faktycznych, a także w oparciu o zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, organ odwoławczy stwierdził, iż nie wystąpiła żadna przesłanka pozwalająca na dokonanie wypłaty na rzecz skarżącego wnioskowanych odsetek ustawowych za nieterminową wypłatę należności z tytułu dopłaty do wypoczynku za lata 2007 i 2008.
Mając na uwadze powyższe zauważyć przyjdzie, że organ odwoławczy zbadał dopuszczalność postępowania w świetle wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy o Policji i to w sposób wskazany przez tut. Sąd oraz nie ograniczył się wyłącznie do analizy przepisów prawnych. Tym samym wykonał przywołane już wcześniej zalecenia i nie naruszył art. 153 p.p.s.a.
W tym miejscu, jeszcze raz podkreślić trzeba, że wykonanie wiążących zaleceń miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ tut. Sąd w świetle oceny prawnej sformułowanej w wyroku z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1045/15, jednoznacznie nakazał stwierdzenie dopuszczalności postępowania, tym samym wykluczył możliwość zakończenia sprawy na etapie badania wstępnego wniosku skarżącego i nakazał jego merytoryczne rozpoznanie przez organy orzekające, jako organy właściwe wobec prawomocnego postanowienia sądu powszechnego, stwierdzającego swoją niewłaściwość i przekazującego sprawę do organu administracji.
Zauważyć przyjdzie, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy administracji, a w wypadkach przewidzianych w ustawie o Policji także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym jego orzeczeniu.
Wyłącznie ustawa o Policji reguluje kwestie dotyczące uposażenia i innych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszom Policji, jednakże nie przewiduje prawa byłego funkcjonariusza do odsetek w razie opóźnienia za spełnienie świadczenia po terminie. Stąd też nie można rozpatrywać niniejszej sprawy na podstawie art 481 kodeksu cywilnego, wydając pozytywną decyzję administracyjną, ponieważ nie istnieje regulacja przewidująca żądanie prawa do odsetek w drodze administracyjnej.
Nie ulega wątpliwości, że w sprawie nie był kwestionowany stan faktyczny, ale interpretacja przepisów prawa dokonana przez organy orzekające obu instancji, iż nie ma podstaw do uwzględnienia żądania zgłoszonego przez skarżącego, po wskazaniach i zaleceniach zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1045/15.
W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o braku podstaw prawnych do uwzględnienia żądania skarżącego. Z powodów wyżej szczegółowo wyjaśnionych rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi wobec treści zaskarżonej decyzji nie jest zasadne. W sytuacji bowiem, w której brak w ustawie o Policji stosownych unormowań tym zakresie, właściwy organ administracji nie może w drodze analogii stosować innych przepisów szczególnych o służbach mundurowych.
Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny, stosując naczelne zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., z tego powodu, jak również z urzędu, nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że wydane w sprawie obie decyzje naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.