Uzasadnienie
Decyzją z [...] r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Z., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., w skrócie: "k.p.a."), art. 73 ust. 6 i ust. 7 ustawy o Policji (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.) w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (w skrócie: "rozporządzenie w sprawie świadczeń socjalnych") oraz § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (w skrócie: "rozporządzenie w sprawie urlopów"), odmówił przyznania G. Ś. (dalej "strona", "skarżący") należności jednej normy z tytułu dopłaty do wypoczynku za rok 2018.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że strona do złożonego wniosku nie dołączyła dokumentów, o których mowa w § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie świadczeń socjalnych oraz dodano, że skoro strona od 30 stycznia 2018 r. przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim to, w świetle obowiązujących przepisów, brak jest podstaw do wypłaty świadczenia pieniężnego z tytułu dopłaty do wypoczynku za rok 2018.
Pismem z 31 sierpnia 2018 r. storna wniosła odwołanie twierdząc, że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności:
- – art. 35 § 1 i art. 12 k.p.a. z uwagi na fakt, iż wniosek o dopłatę do wypoczynku został złożony 22 marca 2018 r., czyli nie wcześniej niż 30 dni przed dniem rozpoczęcia urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze, co najmniej 14 kolejnych dni kalendarzowych albo takiej części urlopu, którego wymiar łącznie z dotychczas wykorzystanym urlopem osiągnie 14 dni kalendarzowych w roku, za który przysługuje dopłata do wypoczynku, natomiast wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło dopiero 29 czerwca 2018 r. a zatem po 3 miesiącach od wpłynięcia wniosku;
- – art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 7 k.p.a., stanowiących o równości wobec prawa, albowiem stosowane procedury wobec strony i jeszcze innego funkcjonariusza prawdopodobnie nigdy wcześniej nie były używane wobec innych funkcjonariuszy Komendy, którzy w podobnej sytuacji otrzymali dopłaty;
- – art. 7, art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania oraz wysunięcie nieprawdziwych wniosków;
- – art. 7, art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe odkodowanie normy prawnej wynikającej z rozporządzenia w sprawie urlopów.
W treści odwołania strona podkreśliła, iż zgodnie z rozporządzeniem w sprawie świadczeń socjalnych samo nabycie w danym roku kalendarzowym prawa do urlopu wypoczynkowego powoduje, że przysługuje także prawo do świadczenia pieniężnego zwanego "dopłatą do wypoczynku". Jednocześnie podniesiono, że wypłata dopłaty następuje w ciągu 30 dni od daty złożenia wniosku. Tym samym zdaniem strony wniosek został złożony zgodnie z przepisami wskazanego rozporządzenia oraz dodano, że w rozporządzeniu tym brak jest jakiejkolwiek informacji odnośnie przesłanek pomiędzy dopłatą do wypoczynku a niezdolnością do służby wynikającą z choroby. Wobec tego stwierdzono, że strona bezdyskusyjnie nabyła prawo do urlopu wypoczynkowego na rok 2018 i samo nabycie tego prawa skutkowało prawem do dopłaty.
Decyzją z [...] r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 oraz art. 268a k.p.a., art. 73 ust. 6 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 i § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie świadczeń socjalnych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że strona jest funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w Z. i od 30 stycznia 2018 r. nieprzerwanie przebywała na zwolnieniu lekarskim. Pomimo tego 22 marca 2018 r. strona wypełniła i złożyła, w Zespole Finansów i Zaopatrzenia KPP Z., wniosek o przyznanie dopłaty do wypoczynku za rok 2018. Powyższy wniosek został jednak rozpatrzony negatywnie, czego skutkiem było wydanie decyzji o odmowie wypłaty wnioskowanego świadczenia.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu odwołania organ II instancji wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż strona złożyła wniosek o przyznanie dopłaty do wypoczynku za rok 2018 w dniu 22 marca 2018 r. Jednocześnie sporządzona notatka służbowa potwierdziła, iż w zestawieniu zbiorczym należności dodatkowych nr [...], została w dniu 26 marca 2018 r. naliczona dopłata do wypoczynku dla strony. Zestawienie zostało przekazane do Wydziału Inwestycji i Remontów KWP w Katowicach celem dalszej realizacji. Tym samym zdaniem organu II instancji Komendant Powiatowy Policji nie pozostał bezczynny w związku ze złożonym wnioskiem i bez żadnej zwłoki naliczył stosowne świadczenie. Jednakże na skutek uzyskania informacji o kontynuacji przez stronę zwolnienia lekarskiego, pracownik Zespołu Finansów i Zaopatrzenia KPP Z. w dniu 12 kwietnia 2018 r. wycofał powyższe zestawienie zbiorcze i usunął z niego nazwisko strony, z uwagi na brak podstaw do dokonania dopłaty do wypoczynku. Ponadto organ II instancji podniósł, że strona regularnie wznawia zwolnienie lekarskie, a zatem wypłata dopłaty do wypoczynku jest niemożliwa do zrealizowania.
Z kolei analizując drugi zarzut odwołania Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że trudno polemizować z subiektywnym przekonaniem strony niepodpartym dowodami w sytuacji, gdy brak naliczenia jej dopłaty do wypoczynku wynika z przepisów prawa. Podkreślił również, że ustawodawca wyznaczył, kiedy można skutecznie składać wniosek o przyznanie dopłaty do wypoczynku i takie wytyczne obowiązują wszystkich funkcjonariuszy. Ponadto podniósł, że brak wypłaty dopłaty do wypoczynku z uwagi na przebywanie strony na zwolnieniu lekarskim nie jest przejawem dyskryminacji, a jedynie stosowaniem przepisów prawa, które uzależniają wypłatę dopłaty do wypoczynku od spełnienia pewnych warunków, których zabrakło w przypadku wniosku strony.
Poza tym odnosząc się do trzeciego zarzutu odwołania organ II instancji uznał go za chybiony bowiem w jego ocenie organ I instancji w toku postępowania dokonał prawidłowej i wyczerpującej analizy wszystkich okoliczności sprawy, podjął wszystkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy, poinformował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, a przed wydaniem decyzji zapewnił jej możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji strona błędnie założyła, że skoro nabyła prawo do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze i w związku z tym przysługuje jej dopłata do wypoczynku, to wypłata tego świadczenia pieniężnego powinna nastąpić wraz ze złożeniem stosownego wniosku. Ponadto organ II instancji zapewnił stronę, że dopłata do wypoczynku nie przepada i zostanie wypłacona jednakże dopiero po spełnieniu ustawowo wymaganych warunków.
Ostatecznie analizując czwarty zarzut odwołania organ wskazał, że nie udziela się urlopu wypoczynkowego w okresie czasowej niezdolności do służby wskutek choroby oraz dodał, że w takiej sytuacji urlop należy przesunąć na inny termin, a wniosek o przyznanie dopłaty do wypoczynku należy złożyć w terminie wskazanym przez ustawodawcę.
Podsumowując, organ odwoławczy uznał za trafne i prawidłowe stanowisko organu I instancji, iż roszczenie strony o wypłatę dofinansowania do wypoczynku podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim nie znajduje uzasadnienia w żadnej obowiązującej normie prawnej.
Pismem z 2 listopada 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wyżej wymienioną decyzję, domagając się uchylenia w całości zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Jednocześnie decyzji tej zarzucił naruszenie:
- – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia okoliczności sprawy;
- – art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 7 k.p.a., dotyczących równości wobec prawa;
- – art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i powodów dlaczego nie zażądał dowodów na poparcie faktów, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
- – art. 138 k.p.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania a także decyzji organu I instancji z punktu widzenia legalności i celowości.
W treści skargi skarżący powtórzył zarzuty skierowane wcześniej wobec decyzji organu I instancji a następnie stwierdził, że w chwili składania wniosku o dofinansowanie nie miał wiedzy na temat czasu trwania leczenia oraz ewentualnej dalszej niezdolności do służby. Dodał także, że podlegał planowi urlopów, który został przyjęty na terenie jego jednostki. Zdaniem skarżącego w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie świadczeń socjalnych fakt, że przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim był okolicznością całkowicie obojętną w sprawie. Natomiast odnosząc się do rozporządzenia w sprawie urlopów podniósł, że akt ten reguluje szczegółowe zasady przyznawania urlopów, ich wymiaru i trybu postępowania w tych sprawach jednakże w ocenie skarżącego nie ma żadnego wpływu na świadczenie socjalne jakim jest dopłata do wypoczynku. Poza tym skarżący uznał, że nie ma w przepisach prawa żadnego oparcia stanowisko organu zobowiązujące go do wycofania wniosku o dopłatę do wypoczynku z uwagi na przebywanie na zwolnieniu lekarskim.
Jednocześnie wskazał, że skoro nabył prawo do urlopu wypoczynkowego na rok 2018, to również przysługuje mu prawo do dopłaty do wypoczynku z uwagi, że jest funkcjonariuszem w służbie. Podsumowując oświadczył, że jego wniosek przyjęto bez zastrzeżeń, nie pouczając go jednak o trybie, zasadach i terminach przyznawania dopłaty do wypoczynku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i nie podzielając zarzutów zawartych w skardze. Jednocześnie wyjaśnił, że skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim od 5 do 19 stycznia 2018 r., od 30 stycznia do 27 lipca 2018 r. i od 31 lipca 2018 r. do nadal. Jednakże pomimo niezdolności do pracy z powodu choroby 22 marca 2018 r. złożył wniosek o przyznanie dopłaty do wypoczynku za rok 2018. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w toku postępowania administracyjnego zarówno organ pierwszej, jak drugiej instancji stał na straży praworządności i podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zarazem zgromadzony materiał dowodowy został przez organy rozpatrzony w sposób wyczerpujący.
Ponadto w opinii organu policjantom, którzy w związku z pełnieniem służby nabyli w danym roku kalendarzowym prawo do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze ustawodawca przyznał świadczenie pieniężne, zwane dopłatą do wypoczynku jednakże określił moment decydujący dla wypłaty tego świadczenia, który jest uzależniony od terminu urlopu, opłaty lub przedpłaty za korzystanie z wczasów, upływu danego roku kalendarzowego lub zwolnienia ze służby. Tym samym aby zrealizować uprawnienie funkcjonariusza do dopłaty do wypoczynku wniosek musi być złożony zgodnie z faktycznie rozpoczynanym urlopem wypoczynkowym lub dodatkowym.
Następnie podkreślił, że nie można naliczać dopłaty do wypoczynku jedynie na podstawie terminu urlopu wynikającego z planu urlopów. Podsumowując w opinii organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny, spójny i wystarczy do wydania rozstrzygnięcia a jednocześnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. skarżący wyjaśnił, że po przeszło 26 latach służby przeszedł na emeryturę oraz oświadczył, iż otrzymał już wnioskowane świadczenie w 2019 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tym samym sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach, utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Z. o odmowie przyznania skarżącemu należności z tytułu dopłaty do wypoczynku za rok 2018.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 161) zgodnie, z którym policjantowi i członkom jego rodziny mogą być przyznawane także inne świadczenia socjalne i bytowe. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zabezpieczenia społecznego, określi, w drodze rozporządzenia, rodzaj i zakres świadczeń, o których mowa w ust. 6, uwzględniając warunki korzystania z tych świadczeń, sposób ich realizacji, a w przypadku świadczeń finansowych - ich wysokość, sposób obliczania, terminy rozliczeń oraz terminy wypłaty.
Aktem wykonawczym wydanym na podstawie art. 73 ust. 7 ustawy o Policji jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (Dz. U. z 2002 r. Nr 23, poz. 236 ze zm.). Stosownie do treści § 1 ust. 1 tego rozporządzenia policjantowi, który w związku z pełnieniem służby nabył w danym roku kalendarzowym prawo do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze, oraz uprawnionym członkom jego rodziny przysługuje świadczenie pieniężne, zwane dalej "dopłatą do wypoczynku". Wypłata dopłaty do wypoczynku dla policjanta oraz uprawnionych członków jego rodziny następuje w terminie 30 dni od dnia złożenia przez policjanta pisemnego wniosku o przyznanie dopłaty do wypoczynku (§ 2 ust. 1 cytowanego rozporządzenia). Dopłatę do wypoczynku wypłaca komórka finansowa jednostki organizacyjnej Policji, właściwa dla miejsca pełnienia służby policjanta (§ 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie świadczeń socjalnych).
Wniosek, o którym mowa w ust. 1, można składać nie wcześniej niż: 1) po dokonaniu opłaty lub przedpłaty za korzystanie przez policjanta lub uprawnionych członków jego rodziny z wczasów, innych form zorganizowanego lub indywidualnego wypoczynku, za pobyt na leczeniu sanatoryjnym, w placówkach leczniczo-sanatoryjnych, rehabilitacyjno-szkoleniowych oraz leczniczo-opiekuńczych, a także za korzystanie z usług turystycznych, których czas trwania, wraz z podróżą, obejmuje co najmniej 7 dni;
2) na 30 dni przed: a) dniem rozpoczęcia urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze co najmniej 14 kolejnych dni kalendarzowych albo takiej części urlopu, którego wymiar łącznie z dotychczas wykorzystanym urlopem osiągnie 14 dni kalendarzowych w roku, za który przysługuje dopłata do wypoczynku, albo b) zwolnieniem ze służby, albo c) upływem danego roku kalendarzowego, jeżeli nie zaistniały okoliczności wymienione w pkt 1 lub 2 lit. a i b (§ 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie świadczeń socjalnych). Do okresu 14 dni kalendarzowych, o których mowa w ust. 3 pkt 2 lit. a, wlicza się również inne dni wolne od służby przypadające w okresie urlopu oraz bezpośrednio przed jego rozpoczęciem lub zakończeniem (§ 2 ust. 4 rozporządzenia w sprawie świadczeń socjalnych).
W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają prawu.
Z akt sprawy wynika, że 22 marca 2018 r. podinspektor G. Ś., funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w Z., złożył wniosek o przyznanie dopłaty do wypoczynku za rok 2018. Według karty ewidencyjnej dodatkowych należności skarżącemu najpierw naliczono dopłatę do wypoczynku za 2018 r. a następnie 12 kwietnia 2018 r. anulowano ją. Jednocześnie z treści notatki służbowej starszego specjalisty Zespołu Finansów i Zaopatrzenia KPP w Z. wynika, że 26 marca 2018 r. sporządzono listę należności dodatkowych – dofinansowania do wypoczynku policjantów, na której został ujęty skarżący jednakże lista ta została wycofana z uwagi na kontynuowanie zwolnienia lekarskiego przez skarżącego.
W ocenie Sądu takie działanie, w ramach prowadzonego postępowania o przyznanie dopłaty do wypoczynku, było nieprawidłowe albowiem w świetle przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie świadczeń socjalnych skarżący w związku z pełnieniem służby nabył w roku kalendarzowym 2018 prawo do urlopu wypoczynkowego a zatem przysługiwało mu świadczenie pieniężne, w postaci dopłaty do wypoczynku. Wobec powyższego organy nie miały podstaw prawnych do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia natomiast wydanie decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie wynikało z dokonania przez organy nieprawidłowej wykładni przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie świadczeń socjalnych.
W tym miejscu wypada podkreślić, że dopłata do wypoczynku to prawo podmiotowe, które powstaje w związku ze służbą w Policji. Jednocześnie należy wyjaśnić, że przepis § 2 rozporządzenia w sprawie świadczeń socjalnych stanowi tryb proceduralny odnoszący się do terminu złożenia wniosku w aspekcie rozpoczęcia terminu urlopu tym nie mniej jako, że terminy te nie mogą w istocie zmienić nabytego wcześniej prawa do dopłaty to Sąd uznał, że jako takie ich nieprzestrzeganie nie ma wpływu na istotę rozstrzygnięcia, jest prawnie obojętne co do nabytego zgodnie z § 1 ust. 1 uprawnienia. Tym bardziej uchybienie 30-dniowego terminu przez stronę, na obecnym etapie jest prawnie irrelewantne, bowiem doszło już do zmaterializowania się prawa do dopłaty do urlopu, którego zapłata zresztą nastąpiła już w 2019 r.
W tych okolicznościach skoro skarżący otrzymał już wnioskowane świadczenie to tym samym dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego stało się bezprzedmiotowe.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1) sentencji wyroku. Jednocześnie w oparciu o art. 145 § 3 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2) sentencji wyroku.