Uzasadnienie
Decyzją - rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] r. Komendant Miejski Policji w C., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, zwolnił asp. M.S. ze służby w Policji z dniem 15 lipca 2017 r.
Pismem z dnia 7 sierpnia 2017 r. M.S. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o przywrócenie do służby na zajmowane stanowisko. Stwierdził, że dopiero w dniu 31 lipca 2017 r., dowiedział się że został zwolniony ze służby z dniem 15 lipca 2017 r. Podniósł, że najprawdopodobniej korespondencja z KMP została przesłana na adres, gdzie był zameldowany i mieszkał przez ostatnie kilkanaście lat, tj. w C. na ul. [...]. Natomiast w dniu 30 czerwca 2017 r. mieszkanie to sprzedał i przekazał klucze nowemu właścicielowi, natomiast kilka dni wcześniej wyprowadził się z tego mieszkania. Wskazał, że pisemnie powiadomił Komendanta Miejskiego w C. w dniu 6 lipca 2017 r. o tym, aby korespondencja nie była przesyłana na ww. adres, gdyż jest on już nieaktualny. Uważa, że doszło do błędu proceduralnego polegającego na uznaniu prawidłowości doręczenia korespondencji.
Postanowieniem nr [...] z [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powołanego wyżej rozkazu personalnego (decyzji) z [...] r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja ta została stronie doręczona zgodnie z art. 44 k.p.a., tj. w trybie doręczenia zastępczego. Ze znajdującej się w aktach sprawy przesyłki oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru, wynika, że 30 czerwca 2017 r. adresata nie zastano pod wskazanym adresem i z tego powodu przesyłkę awizowano. Powtórne awizo nastąpiło w dniu 10 lipca 2017 r. Zwrot przesyłki do adresata placówka pocztowa nadała 17 lipca 2017 r. Skuteczne zatem stało się doręczenie nadanej przez organ przesyłki w dniu 14 lipca 2017 r., co oznacza, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 28 lipca 2017 r.
Jednocześnie organ stwierdził, że skarżący wiedząc, iż toczy się wobec niego postępowanie w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji poinformował Komendanta Miejskiego Policji w C. pismem z 6 lipca 2017 r. o fakcie sprzedaży mieszkania oraz o tym, że nie posiada stałego miejsca pobytu, a tym samym adresu korespondencyjnego. Zaznaczył jednak, że organ I instancji podjął się z należytą starannością doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, a wyłącznie od okoliczności od niego niezależnej (odmowa strony) nie doręczono przedmiotowego zawiadomienia zawierającego stosowne pouczenie o konieczności informowania organu o każdej zmianie adresu.
Ponadto M.S. jeszcze w dniu 18 maja 2017 r. i 7 czerwca 2017 r. odebrał pod adresem C. ul. [...] kierowaną do niego korespondencję co oznacza, że świadom był faktu, iż toczy się wobec jego osoby postępowanie administracyjne. W oparciu o powyższe organ działał w przeświadczeniu, iż adres skarżącego nie uległ zmianie. Informacja o sprzedaży mieszkania dotarła do organu w dniu 7 lipca 2017 r. w trakcie biegu terminu ustawowego z art. 44 k.p.a., natomiast w piśmie skarżący w żaden sposób nie potwierdził faktu sprzedaży mieszkania, jak również nie podał aktualnego adresu do doręczeń.
Ponadto skarżący wskazał, że z mieszkania miał wyprowadzić się kilka dni wcześniej przed sprzedażą, o czym jednak organu nie poinformował. Zatem organ działał w przekonaniu, że jest to prawidłowy adres do korespondencji.
Na marginesie organ odwoławczy stwierdził, że pomimo wyjaśnień skarżącego zawartych w odwołaniu, że o decyzji dowiedział się 31 lipca 2017 r., to jednak składając odwołanie w dniu 7 sierpnia 2017 r. nie złożył prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.S. zaskarżył powyższe postanowienie, któremu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 44 i art. 58 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie informacji złożonej Komendantowi Miejskiemu Policji w C. o sprzedaży mieszkania i czasowym braku miejsca zamieszkania, co skutkowało doręczeniem rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby do miejsca, w którym nie przebywał i wobec tego nie miał możliwości odebrać tego pisma. Na tej podstawie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że o opuszczeniu dotychczasowego miejsca zamieszkania powiadomił organ I instancji pismem z 6 lipca 2017 r.. Zatem jeszcze przed wejściem w życie decyzji organ miał wiedzę, że adres nadania przesyłki nie był aktualny, a tym samym mógł podjąć działania zmierzające do realizacji prawidłowego jej doręczenia. Nadto wskazał, że 31 lipca 2017 r. został wezwany telefonicznie do zespołu emerytalno-rentowego MSWiA i wówczas dowiedział się, że został zwolniony ze służby. W związku z tą wiadomością w dniu 7 sierpnia 2017 r. wysłał do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach raport zawierający odwołanie, który był równoznaczny z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, chociaż wprost takiego sformułowania nie zawierał. Z nieuzasadnionych względów odwołanie nie zostało jednak uwzględnione, czym naruszono jego słuszny interes wynikający z art. 7 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że w większości były one przedmiotem rozpatrzenia przez organ i zostały odrzucone jako niepotwierdzone, co wskazano w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - w skrócie "P.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Działając w zakreślonych wyżej ramach Sąd uznał, że przedmiotowa skarga musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W przedmiotowej sprawie zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Komendant Policji w Katowicach stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołana od rozkazu personalnego (decyzji) nr [...] z [...] r. wydanego przez Komendanta Miejskiego Policji w C. Organ odwoławczy w postanowieniu tym uznał, że przesyłka zawierająca ww. decyzję została skutecznie doręczona stronie w trybie art. 44 § 1-4 k.p.a., tj. w trybie doręczenia zastępczego.
W pierwszym rzędzie należało zatem wskazać, że ustawodawca obok doręczenia właściwego (doręczenie adresatowi za pokwitowaniem) dopuścił w procedurze administracyjnej instytucję o charakterze domniemania doręczenia, o której mowa w art. 43 i art. 44 k.p.a. zezwalając na jej zastosowanie w przypadku niemożności doręczenia przesyłki bezpośrednio adresatowi. Doręczenie zastępcze jest instytucją ściśle sformalizowaną i wymaga dla swojej skuteczności spełnienia wszystkich określonych przez prawo wymagań. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej tj. uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione.
Z treści przepisu art. 44 § 1 k.p.a. wynika, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:
- 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
- 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.
Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.).
Z uwagi na to, że doręczenie zastępcze uregulowane w art. 44 k.p.a. oznacza przyjęcie fikcji doręczenia i uznanie skutku doręczenia nawet w sytuacji, w której adresat fizycznie nie podjął przesyłki, nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Wiąże się to z wyraźnym zaznaczeniem na przesyłce, że doręczyciel spełnił wszystkie warunki prawidłowego powiadomienia adresata o przesyłce, o których mowa w art. 44 k.p.a.
Informacje zatem zawarte w tzw. awizo powinny być umieszczone również na zwrotnym potwierdzeniu odbioru bądź na kopercie zawierającej przesyłkę, której dotyczy doręczenie. Jak stanowi § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r. poz. 545), jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 ustawy (ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe; t.j Dz. U. z 2016r. poz. 1113), zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową.
Organ prowadzący postępowanie musi zatem dysponować niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o przesyłce, pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas, musi również posiadać informację, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy z adnotacji i pieczęci zamieszczonych na kopercie wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, załączonej do decyzji z dnia [...] r. znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że przesyłka ta została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 26 czerwca 2017 r. oraz, że po raz pierwszy awizowano ją w dniu 30 czerwca 2017 r., po raz drugi w dniu 10 lipca 2017 r., a następnie w dniu 17 lipca 2017 r. zwrócono do nadawcy jako niepodjętą w terminie. Na przesyłce tej brak natomiast jakichkolwiek informacji doręczyciela o tym, czy i w jaki sposób powiadomił adresata o miejscu odbioru przesyłki. Doręczyciel ani na dokumencie "potwierdzenie odbioru", ani na kopercie zawierającej doręczaną decyzję nie zawarł adnotacji, gdzie w tym konkretnym przypadku umieścił zawiadomienie o przesyłce. Wobec takiego braku, wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie można uznać skuteczności doręczenia zastępczego.
Odnotowanie wyłącznie informacji o awizowaniu, bez podania miejsca pozostawienia zawiadomienia, nie spełnia bowiem wymogu określonego w art. 44 § 2 k.p.a., to zaś nie pozwala uznać skuteczności takiego doręczenia.
Powyższe okoliczności stanowią istotne uchybienie, tylko bowiem spełnienie wszystkich wymogów określonych w art. 44 k.p.a. stanowić może bezwzględnie o uznaniu fikcji doręczenia. Uchybienie któremukolwiek z warunków w nim wymienionych powoduje, że doręczenia nie można uznać za skutecznie dokonane. Dla uznania zatem, że doszło do doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 k.p.a., nie jest wystarczające stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki. Słowo "awizo", wprawdzie oznacza zawiadomienie odbiorcy, jednakże nie można z niego wywieść takiego sposobu zawiadomienia, aby mieścił się on w wymogach art. 44 k.p.a. Koniecznym jest bowiem zaznaczenie przez doręczyciela, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać. Innymi słowy, skuteczność doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. zależy zatem od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek w tym przepisie określonych.
Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 19/16 i podane tam orzecznictwo, publik. w: orzeczenia.nsa.gov.pl)
W świetle powyższego wadliwe jest ustalenie organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji z dnia [...] r. została skarżącemu skutecznie doręczona, w trybie art. 44 k.p.a. i że w związku z tym doręczeniem nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę Sądu, zgodnie z którą w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do uznania, że doszło do skutecznego doręczenia stronie decyzji w trybie zastępczym w dniu 14 lipca 2017 r. Na marginesie można tylko zauważyć, że wobec argumentów zawartych w odwołaniu organ powinien był wezwać skarżącego do sprecyzowania pisma poprzez wskazanie czy zawiera ono również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej rozpoznać go na podstawie art. 58 k.p.a., jednakże wyłącznie po niebudzącym wątpliwości uprzednim ustaleniu, że przesyłkę skutecznie doręczono, a odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu.
W taki stanie rzeczy stwierdzić należało, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 44 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., skutkować musiało jego uchyleniem.