Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym nr NPII.4131.1.364.2014 z dnia 30 września 2014 r., Wojewoda Śląski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr XLIII/588/14 Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 28 sierpnia 2014 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu Nagrody Miasta Piekary Śląskie w dziedzinie kultury im. Wawrzyńca Hajdy, jako niezgodnej z art. 7a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą".
W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała zawiera uchybienia w zakresie realizacji delegacji ustawowej zawartej w art. 7a ustawy, która stanowiła podstawę podjęcia przedmiotowej uchwały. Stosownie do brzmienia art. 7a ust. 1 jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i przyznawać doroczne nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury. Nagrody mogą być przyznawane osobom fizycznym lub prawnym, a także innym podmiotom na podstawie oceny całokształtu działalności lub osiągnięć o istotnym znaczeniu (ust. 2).
Z kolei ust. 3 art. 7a stanowi, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określają szczegółowe warunki i tryb przyznawania nagród, o których mowa wart 1 i 2 biorąc pod uwagę charakter działalności osoby fizycznej lub prawnej lub rangę osiągnięcia w zakresie twórczości artystycznej oraz upowszechniania lub ochrony kultury.
Tymczasem w przedmiotowej uchwale brak jest określenia szczegółowych warunków przyznawania nagród. Regulamin stanowiący załącznik do uchwały ogranicza się bowiem do regulacji o następującym brzmieniu "Rada Miasta Piekary Śląskie może przyznawać doroczną Nagrodę Miasta Piekary Śląskie w dziedzinie kultury im. Wawrzyńca Hajdy, biorąc pod uwagę znaczenie i uznanie dorobku, oryginalny charakter osiągnięć lub wspieranie i promocję działalności istotnej dla twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury". Natomiast Rada podejmując uchwałę powinna w sposób kompleksowy i precyzyjny określić za jakie osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury może zostać przyznana nagroda, czego – w ocenie organu nadzoru – w uchwale brak. Skoro określenie szczegółowych warunków przyznawania nagrody stanowi niezbędny element uchwały podjętej na podstawie art. 7a ustawy, to brak regulacji w tym przedmiocie należy uznać za istotne naruszenie prawa.
Organ powołując się na stanowisko judykatury wywodził, że niepełna realizacja upoważnienia ustawowego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest istotnym naruszeniem prawa. Niewypełnienie delegacji w przedmiotowym zakresie rzutuje na ocenę legalności całej uchwały, co uzasadnia konieczność stwierdzenia jej nieważności. Ponadto organ zauważył inne istotne naruszenie prawa w tej uchwale. Wskazał, że w ramach trybu przyznawania nagród, w § 3 ust. 1 Regulaminu zamieszczono regulację, że Rada Miasta powołuje Komisję ds. Nagrody Miasta Piekary Śląskie w dziedzinie kultury im. Wawrzyńca Hajdy.
Z kolei § 3 ust. 4 Regulaminu stanowi, iż Przewodniczącego Komisji i Wiceprzewodniczącego Komisji wybierają członkowie Komisji, jednakże w uchwale tej brak jest szczegółowej regulacji dotyczącej zasad ich wyboru, co ma wpływ na możliwość jej wykonania.
Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Rada Miasta Piekary Śląskie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7a ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (zwanej dalej "ustawą") poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada nie wypełniła delegacji ustawowej w zakresie określenia szczegółowych warunków przyznania nagrody im. Wawrzyńca Hajdy i na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 1 uchwały Rada ustaliła warunki wskazując jasno kryteria, jakie muszą spełnić osoby, którym przyznana ma być nagroda. Te warunki to: - uznanie i znaczenie dorobku, co oznacza ugruntowaną, powszechną dobrą opinię o dorobku artystycznym,- oryginalny charakter osiągnięć, co z kolei oznacza odstępstwo od tego, co jest powszechnie znane lub przyjęte, coś niepowtarzalnego, - wspieranie i promocja działalności istotnej dla twórczości artystycznej. Zdaniem skarżącej są to dostatecznie jasne i czytelne warunki, jakie spełniać ma osoba uhonorowana. Zaznaczono przy tym, że są to pojęcia nieostre, jednakże ze względu na materię podlegającą ocenie, tj. działalność twórcza, artystyczna, która ze swej istoty jest wielce ocenna, słusznym wydaje się takie właśnie ujęcie warunków i kryteriów, którymi musi się kierować powołany organ doradczy, czyli Komisja ds. Nagrody.
Za niezasadny uznano także zarzut, że Rada powinna dokładnie określić za co konkretnie nagroda będzie przyznawana, gdyż taki wymóg nie ma oparcia w przepisach prawa. Tym samym za bezzasadny uznano zarzut niewypełnienia delegacji ustawowej. Skarżąca nie podzieliła także zarzutu naruszenia prawa polegającego na braku szczegółowej regulacji dotyczącej zasad wyboru Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Komisji, bowiem jasnym jest, że Komisja dokonuje ich wyboru większością głosów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W nawiązaniu do zarzutów dodatkowo wskazał na naruszenie art. 2 Konstytucji RP, z którego wywodzona jest zasada przyzwoitej legislacji. Ponadto dodał, iż nie można domniemywać, jaką większością głosów i przy jakiej liczbie członków komisji (quorum) następuje wybór organów komisji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zm.). sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Natomiast stosownie do brzmienia z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.) kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowa aktów nadzoru sprawowana jest również wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z prawem.
Analizując zatem pod takim kątem będące przedmiotem zaskarżenia rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd stwierdził, że w ostateczności nie narusza ono przepisów prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
Przede wszystkim ocena w zakresie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczyła kwestii, czy przedmiotową uchwałą Rada Miejska wypełniła delegację ustawową zawartą w art. 7a ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 406 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu "ustawą").
Przepis ten stanowi, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określają szczegółowe warunki i tryb przyznawania nagród, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę charakter działalności osoby fizycznej lub prawnej lub rangę osiągnięcia w zakresie twórczości artystycznej oraz upowszechniania lub ochrony kultury. Natomiast stosownie do brzmienia art. 7a ust. 1 i 2 jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i przyznawać doroczne nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury. Nagrody mogą być przyznawane osobom fizycznym lub prawnym, a także innym podmiotom na podstawie oceny całokształtu działalności lub osiągnięć o istotnym znaczeniu.
W ocenie Wojewody w przedmiotowej uchwale brak jest określenia szczegółowych warunków przyznawania nagród. Regulamin stanowiący załącznik do uchwały ogranicza się bowiem do regulacji, że "Rada Miasta Piekary Śląskie może przyznawać doroczną Nagrodę Miasta Piekary Śląskie w dziedzinie kultury im. Wawrzyńca Hajdy, biorąc pod uwagę znaczenie i uznanie dorobku, oryginalny charakter osiągnięć lub wspieranie i promocję działalności istotnej dla twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury". Natomiast, w ocenie organu nadzoru Rada podejmując uchwałę powinna w sposób kompleksowy i precyzyjny określić za jakie osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury może zostać przyznana nagroda, czego w uchwale brak. Tymczasem z delegacji ustawowej nie wynika, że rada musi określić za jakie konkretnie osiągnięcia ma zostać przyznana nagroda, ale ma określić warunki przyznawania nagród przy uwzględnieniu charakteru działalności lub rangi osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury, w ramach których może wskazać rodzaj osiągnięcia.
W tym zakresie Rada określiła warunki przyznania nagrody takie jak znaczenie i uznanie dorobku, oryginalny charakter osiągnięć, wspieranie i promocję działalności istotnej dla twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury. Natomiast ze wzoru wniosku stanowiącego załącznik do uchwały wynika, że należy w nim przedstawić osiągnięcia, co jest równoznaczne z opisem ich rodzaju, które następnie będą podlegać ocenie z punktu widzenia kryteriów wskazanych w uchwale. Nawet, gdyby przyjąć, że zgodnie z treścią art. 7a ust. 3 ustawy postanowienia uchwały dotyczące warunków przyznawania nagrody w zakresie osiągnięć w działalności twórczej lub artystycznej powinny być bardziej szczegółowe i konkretne (wprost określić rangę i rodzaj osiągnięcia, jak np. zdobycie nagrody artystycznej o zasięgu międzynarodowym), to jednak nie stanowi to, w ocenie Sądu, istotnego naruszenia prawa.
Natomiast uchwała nie określa komu nagroda może być przyznana (kto może być kandydatem do nagrody), a jedynie reguluje kto jest uprawniony do złożenia wniosku o przyznanie nagrody, co nie jest w ocenie Sądu równoznaczne ze wskazaniem podmiotu uprawnionego do otrzymania nagrody, to natomiast stanowi istotną wadliwość uchwały.
Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, co do naruszenia prawa w zakresie uregulowań uchwały odnoszących się do trybu przyznawania nagród, objętego delegacją określoną w art. 7a ust. 3 ustawy. Przez tryb należy bowiem rozumieć sposób oraz metodę postępowania przy przyznawaniu nagrody, co obejmuje również powołanie ciała o charakterze doradczym i opiniodawczym, uczestniczącym w sposób sformalizowany w procedurze przyznawania nagród oraz określenie podstawowych zasad jego funkcjonowania. W § 3 Regulaminu do uchwały Rada powołała Komisję ds. Nagrody Miasta Piekary Śląskie w dziedzinie kultury im. Wawrzyńca Hajdy (dalej Komisja) na okres Kadencji Rady Miasta, określiła jej skład oraz zadania, do których należy analiza wniosków o przyznanie nagrody oraz przedstawienie Radzie Miasta propozycji przyznania nagrody.
Natomiast w ust. 4 § 3 Rada postanowiła, że Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Komisji wybierają członkowie Komisji, jednakże, jak trafnie zauważył organ nadzoru, nie określiła zasad ich wyboru. Słusznie Wojewoda wskazał, że Rada decydując się na powołanie Komisji powinna w uchwale zamieścić kompletną regulację dotyczącą jej funkcjonowania. W ocenie Sądu Rada mogła również przewidzieć możliwość określenia przez samą Komisję sposobu jej działania, w tym określenia zasad głosowania. Zgodzić się więc należy z organem nadzoru, że nie można domniemywać jaką większością głosów, przy jakiej liczbie członków komisji (quorum) następuje wybór organów Komisji. Powyższe dotyczy także wyboru spośród zgłoszonych kandydatów propozycji laureatów do nagrody, która jest przedstawiana Radzie. Uchybienie to można uznać zatem za istotne, bowiem wpływa ono na możliwość wykonania uchwały.
Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.