Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. działając z upoważnienia Wójta Gminy H. odmówił przyznania G.M. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią M.S.
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał art. 17, art. 23, art. 24, art. 25, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 298, poz. 1769 ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1058) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwany k.p.a.).
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dnia 3 sierpnia 2012 r. G.M. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w H. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią M.S., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1. matce albo ojcu;
- 2. innym osobom, na których zgodnie z przepisem ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 53 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznej niepełnosprawności,
- 3. opiekunowi faktycznemu dziecka jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pracy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki.
W niniejszej sprawie G.M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią M.S. W toku postępowania ustalone zostało, że M.S. jest wdową i posiada jedną córkę G.M. W oświadczeniu z dnia 3 sierpnia 2012 r. G.M. (córka M.S.) oświadczyła, że ze względu na chorobę kręgosłupa nie jest w stanie sprawować opieki nad matką.
Z kolei G.M. w oświadczeniu z dnia 3 sierpnia 2012 r. poinformowała, że opiekuje się babcią M.S., która to opieka polega na pomocy przy wykonywaniu codziennych czynności takich jak: podawanie leków, przyrządzanie posiłków, wykonywaniu czynności higienicznych.
G.M. jest uczennicą szkoły średniej w trybie dziennym, co w przekonaniu organu powoduje, że nie należy ona do osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad babcią. Zdaniem organu pobieranie nauki w trybie dziennym wyklucza również możliwość stałej lub długotrwałej opieki bądź pomocy innej osobie ze znacznie ograniczoną samodzielnością, a osobą taką jest M.S.
Od wskazanej wyżej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosła G.M. wyrażając niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego G.M. uznała za krzywdzącą ze względu na fakt, że odmawiając świadczenia pielęgnacyjnego organ wziął pod uwagę jedynie to, że jest ona uczennicą szkoły średniej. Zdaniem G.M. ustawodawca nie określił wymiaru czasu sprawowania opieki ani tego, że uczniowi nie należy się świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca podkreśliła, że jej nieobecność związana z zajęciami w szkole nie powoduje zaniedbań w stosunku do babci, która pomimo tego, że jest niepełnosprawna i niezdolna do samodzielnej egzystencji, to może funkcjonować kilka godzin bez opieki i są to godziny poranne, kiedy G.M. przebywa na zajęciach.
Ponadto skarżąca zaakcentowała, że opiekę nad babcią sprawuje w godzinach popołudniowych, kiedy ta czuje się najgorzej oraz w weekendy. G.M. podniosła również, że sprawowała opiekę nad babcią przez cały okres wakacji. Także wtedy odmówiono jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W opinii G.M. pobieranie nauki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia, gdyż w każdej chwili mogłaby przerwać naukę i podjąć pracę zarobkową, ewentualnie pracować na drugą zmianę lub w weekendy. Skarżąca wskazała, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma zapisu o wymiarze czasu pracy, czy rodzaju pracy z jakiego należy zrezygnować aby móc ubiegać się o świadczenia pielęgnacyjne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r. nr [...], w oparciu o art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przedstawiono wymogi, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ II instancji podniósł, że przede wszystkim strona jest spokrewniona z babcią w drugim stopniu, bowiem z akt wynika, że M.S. posiada córkę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszym stopniu. Zgodnie z art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 z późn. zm.) obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności, powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że niemożliwość zadośćuczynienia obowiązkowi alimentacyjnemu przez osoby zobowiązane w pierwszej kolejności (w rozumieniu przepisu) nie może być utożsamiane z niemożliwością sprawowania opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Wykonanie obowiązku alimentacyjnego może bowiem polegać na dostarczaniu osobie uprawnionej środków pieniężnych, które umożliwiałyby opłacenie świadczenia usług opiekuńczych przez inną osobę. Natomiast w przedmiotowej sprawie nie wykazano, by córka M.S. nie była w stanie płacić alimentów w formie pieniężnej.
Organ wskazał jednocześnie, że przepisy ustawy nie wyjaśniają w jakich przypadkach przyjąć należy, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie jest w stanie tej opieki świadczyć. Oceny tej okoliczności dokonuje organ administracji zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaakcentowało także, że jedną z istotnych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawna osobą, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne ze swej istoty służy choćby częściowemu zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się chorymi członkami najbliższej rodziny, wskutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. W niniejszej sprawie zdaniem organu sytuacja taka nie występuje bowiem G.M. jest uczennicą szkoły średniej, zatem (niezależnie od częstotliwości zajęć lekcyjnych) nie można stwierdzić, że jest osobą, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, celem sprawowania opieki nad babcią.
Skargę na powyższą decyzje wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G.M.. W skardze zakwestionowała stanowisko organu II instancji, że nie podejmuje pracy ze względu na naukę w szkole a nie ze względu na sprawowaną opiekę nad babcią. Podniosła ponadto, że organ nie uzupełnił materiału dowodowego, poprzez analizę sytuacji materialnej rodziny skarżącej, ale opierając się na posiadanym materiale stwierdził, że potencjalnie istnieje możliwość płacenia alimentów przez matkę skarżącej na rzecz M.S. Skarżąca oświadczyła, że jej czteroosobowa rodzina utrzymuje się ze świadczenia otrzymywanego przez jej matkę, to jest z kwoty ok. 1000 zł, co powoduje, że córka M.S. nie jest w stanie płacić alimentów ani opłacać opiekunki. G.M. poinformowała, że sprawuje faktyczną opiekę nad babcią przez całą noc oraz od godzin południowych do wieczora. Przed wyjściem do pracy zaopatruje babcię w lekarstwa oraz wszelkie niezbędne rzeczy, tak żeby mogła funkcjonować podczas jej nieobecności.
Skarżąca podkreśliła także, że ze względu na trudną sytuacje finansową rodziny chciałaby podjąć pracę i fakt, że jest uczennicą skarżącej w tym nie przeszkadza, ponieważ w miejscowości w której zamieszkuje istnieje możliwość podjęcia zatrudnienia w godzinach popołudniowych oraz w weekendy. Jedyną przeszkodą dla skarżącej w podjęciu pracy jest fakt sprawowania opieki nad babcią, nad którą żaden z pozostałych członków rodziny nie jest w stanie sprawować opieki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi i przywołało argumentacje analogiczną do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p. p. s. a.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na mocy art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie rozważań należy stwierdzić, że Sąd orzeka w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z brzmieniem art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych z daty wydania decyzji świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1. matce albo ojcu;
- 2. innym osobom, na których zgodnie z przepisem ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 53 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznej niepełnosprawności,
- 3. opiekunowi faktycznemu dziecka jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pracy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl natomiast art. 17 ust. 1 a cytowanej ustawy osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1.
W tym miejscu powołać należy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. (syg. P 23/05), w którym wskazano, że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych oraz rodzeństwo). Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych, w związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Nadmienić należy również, że świadczenie pielęgnacyjne oraz obowiązek alimentacyjny nawzajem się przenikają. Obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź na osobistych staraniach. W sytuacji gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby z pomocą wówczas przychodzi mu państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej tzw. świadczenia pielęgnacyjnego będącego surogatem wynagrodzenia za pracę.
Jak wynika z powyższych rozważań zasady dotyczące obowiązku alimentacyjnego obowiązujące na gruncie prawa rodzinnego zostały przejęte przez ustawę o świadczeniach rodzinnych. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym, to jest matce, ojcu, dzieciom czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Natomiast osobom spokrewnionym w dalszym stopniu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych albo osoby te nie mogą sprawować opieki.
W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że babka skarżącej M.S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz że posiada córkę G.M. W świetle przytoczonych przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych skoro niepełnosprawna M.S. posiada córkę, to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej będącej jej wnuczką może nastąpić w razie ustalenia, że G.M. (córka) nie jest w stanie sprawować nad nią opieki. Przepisy nie precyzują pojęcia "nie jest w stanie" w związku z czym oceny dokonują organy w oparciu o zasady logiki oraz doświadczenie życiowe.
W ocenie Sądu przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny sprawowanie przez te osoby opieki nad chorym krewnym. W sytuacji, gdy za okoliczność uniemożliwiającą sprawowanie opieki nad osobą spokrewniona nie uznaje się złego stanu zdrowia organy powinny ustalić, czy nie zachodzą inne okoliczności uniemożliwiające sprawowanie opieki. W niniejszej sprawie ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że "w sprawie nie wykazano, by córka Pani M.S. nie byłaby w stanie płacić alimentów na rzecz matki w formie pieniężnej".
W aktach administracyjnych znajduje się jedynie oświadczenie G.M. z dnia 3 sierpnia 2012 r., z którego wynika że nie jest ona w stanie opiekować się M.S. ze względu na stan zdrowia oraz że jedyną osobą która może sprawować opiekę nad M.S. jest skarżąca. Na podstawie tego oświadczenia nie można ustalić sytuacji ekonomicznej i rodzinnej w jakiej znajduje się G.M. Dla usunięcia wątpliwości należało uzyskać oświadczenia, z których jednoznacznie wynikałoby czy G.M. jest w stanie podjąć opiekę. Wydając rozstrzygnięcie niekorzystne dla skarżącej organ powinien dysponować informacjami, które stanowisko to uzasadniają. Powyższe zaniechanie organu stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. według którego organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Konsekwencją powyższego naruszenia jest wadliwe zastosowanie przez organy obydwu instancji art. 17 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Jednocześnie organ I instancji naruszył art. 17 ust. 2 tej ustawy przyjmując, że z samego faktu pobierania przez skarżącą nauki w trybie dziennym wynika, że nie może ona zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pobieranie nauki w trybie dziennym, czy to w szkole czy na studiach nie wyklucza bowiem możliwości podjęcia pracy w godzinach pozalekcyjnych.
Z tych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. i c oraz art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję Kierownika Działu świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w H.