Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 117/18

Uzasadnienie

Zarządzeniem zastępczym z dnia 13 grudnia 2017 r. nr NPII.4131.4.26.2017 w sprawie zmiany nazwy placu Wojewoda Śląski (dalej organ nadzoru lub Wojewoda) dokonał zmiany nazwy Placu "Wilhelma Szewczyka" położonego na terenie Miasta Katowice, obejmującego działki: nr 24/1, 24/2 i 56/2 karta mapy 27 obręb Śródmieście-Załęże będące własnością Miasta Katowice oraz działki nr 14, 22, 23, 56/4, 62/2, 66/1, 66/2, 67/2, 67/3, 68/3, 68/4 i 69/5 karta mapy 27 obręb Śródmieście-Załęże będące własnością Skarbu Państwa we współużytkowaniu wieczystym spółek: A S.A. z siedzibą w W. oraz B Sp. z o.o. z siedzibą w W., na "Marii i Lecha Kaczyńskich". Wykonanie zarządzenia powierzono Prezydentowi Miasta Katowice. Jednocześnie wskazano, że zarządzenie zastępcze wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

W uzasadnieniu Wojewoda odwołał się do regulacji prawnej zamieszczonej w art. 6 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r., poz. 744 ze zm.; dalej ustawa lub ustawa dekomunizacyjna). Wskazał, że pismem z dnia 19 września 2017 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Katowice z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej Placu Wilhelma Szewczyka (dalej też Plac) poprzez podanie, czy plac ten jest drogą publiczną czy drogą wewnętrzną, komu przysługuje prawo własności nieruchomości, na których położony jest ww. plac oraz kto i kiedy nadał mu nazwę Wilhelma Szewczyka. W przypadku, gdy była to Rada Miasta Katowice (Rada Narodowa), poproszono o przesłanie stosownej uchwały wraz z uzasadnieniem. Przybliżył treść odpowiedzi z dnia 2 października 2017 r., w której poinformowano, że Plac Wilhelma Szewczyka położony na terenie Miasta Katowice stanowi drogę publiczną gminną, wymieniono numery działek ze wskazaniem ich statusu własnościowego i wskazano, że nazwa Plac Wilhelma Szewczyka dla jego obecnego obszaru została nadana uchwałą Nr XXII/439/16 Rady Miasta Katowice z dnia 2 marca 2016 roku zmieniającą uchwałę w sprawie zmiany nazw ulic w Katowicach (Dz. Urz.

Woj. Śl. z 2016 r., poz. 1619). Placowi Wilhelma Szewczyka w Centralnym Rejestrze Ulic (ULIC) prowadzonym przez Główny Urząd Statystyczny nadano identyfikator 49842. Kolejno, organ nadzoru wskazał, że pismem z dnia 21 listopada 2017 r. Nr NPII.4100.214.2017 zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie opinii dotyczącej zgodności nazwy placu Wilhelma Szewczyka w Katowicach z art. 1 ustawy. W dniu 13 grudnia 2017 r. została doręczona opinia nr BUW-940-237(81)/17 (dalej też opinia IPN) wskazująca, że w ocenie Instytutu Pamięci Narodowej nazwa placu Wilhelma Szewczyka w Katowicach jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy.

Następnie przywołano znaczną część tej opinii i odnosząc się do jej treści Wojewoda stwierdził, że w pełni podziela i przyjmuje wnioski z niej płynące, uznając konieczność zmiany nazwy Placu Wilhelma Szewczyka, jako sprzecznej z art. 1 ust. 1 ustawy.

Kolejno, przybliżył działania podjęte w celu umożliwienia Prezydentowi Miasta Katowice złożenie propozycji nowej nazwy Placu. Wskazał, że wobec braku reakcji tego organu postanowił o zmianie nazwy Placu Wilhelma Szewczyka na nazwę "Marii i Lecha Kaczyńskich", uzasadniając ten wybór.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Miasta Katowice (dalej strona skarżąca) zarzuciła zarządzeniu zastępczemu naruszenie art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1817 ze zm.) polegające na wydaniu zarządzenia zastępczego jako aktu normatywnego, bez przeprowadzenia konsultacji z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy, a także bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Miasta Katowice. Wniesiono o uchylenie w całości tego zarządzenia zastępczego. W uzasadnieniu wskazano, że zarządzenia zastępcze stanowią specyficzne akty o niejednolitym charakterze – akty nadzoru nad samorządem terytorialnym i jednocześnie powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego. Podkreślono, że art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nakłada obowiązek konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji.

Przedmiotowe zarządzenie zastępcze nie było konsultowane. Wyjaśniono przy tym, że w październiku 2017 r. na terenie Miasta Katowice doszło do zmiany nazwy 6 ulic w trybie ustawy dekomunizacyjnej i w każdym z tych przypadków zmiany były konsultowane z mieszkańcami i organizacjami pozarządowymi działającymi na terenie Miasta. Podkreślono, iż informację, że ustawa dekomunizacyjna dotyczy również Wilhelma Szewczyka Prezydent Miasta Katowice powziął dopiero w drugiej połowie września 2017 r., gdyż nazwisko to nie widniało wcześniej na ogólnodostępnej stronie internetowej IPN; tym samym brak było możliwości przeprowadzenia konsultacji.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał na brak przepisu prawnego nakazującego organowi konsultowanie nazw nadawanych w trybie zarządzeń zastępczych. Stwierdził, że niejednolity charakter tego zarządzenia nie jest dostateczną przesłanką do wysnucia konkluzji o konieczności przeprowadzenia konsultacji poprzedzającej wydanie aktu nadzoru; a taki przede wszystkim charakter ma zarządzenie zastępcze. Podkreślono przy tym szczególny charakter ustawy dekomunizacyjnej w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym czy ustawy o drogach publicznych.

Organ nadzoru wskazał na cel ustawy dekomunizacyjnej, obowiązek zasięgnięcia opinii IPN; akcentując przy tym tezę, że to organ jest uprawniony do samodzielnej oceny, czy dana nazwa mieści się w katalogu wymienionym w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, chociaż opinia IPN dysponującego materiałami źródłowymi i wiedzą specjalistyczną, ma w tym zakresie kluczowe znaczenie. W sytuacji, gdy opinia zawiera jednoznaczne stwierdzenie, że "w świetle przytoczonych faktów historycznych nie ulega kwestii, iż osoba Wilhelma Szewczyka stanowi symbol komunizmu" organowi nadzoru nie można przypisać cech uznaniowości w ocenie prawidłowości kwestionowania dotychczasowej nazwy Placu. Podkreślono, że zarządzenie zawiera też prawidłowe uzasadnienie.

Ponownie argumentując w zakresie podniesionego przez skarżącą wątku konsultacji przybliżono regulację prawną ustawy dekomunizacyjnej w zakresie konstrukcji obowiązku organu nadzoru, który powstaje w związku z uchyleniem się organu jednostki samorządu terytorialnego od wypełnienia obowiązku i zaakcentowano okoliczność, iż jedynym ustawowym wymogiem, którego spełnienie winno poprzedzać wydanie zarządzenia zastępczego jest uzyskanie opinii IPN, a nie przeprowadzenie konsultacji. Natomiast w sytuacji, gdy Prezydent Miasta Katowice powziął w drugiej połowie września 2017 r. informację o objęciu obowiązkiem dekomunizacyjnym przedmiotowej nazwy, nic nie stało na przeszkodzie, aby konsultacje przeprowadził, niezależnie od konsultacji prowadzonych w innych sprawach. Podkreślono, że Prezydent Miasta Katowice nie sygnalizował zamiaru przeprowadzenia dekomunizacji we własnym zakresie; organ nadzoru nie kwestionował uchwał podejmowanych w tym przedmiocie - również po upływie terminu ustawowego.

Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2018 r. Stowarzyszenie C w K. (dalej Stowarzyszenie lub uczestnik postępowania) wystąpiło o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, a Sąd postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2018 r. dopuścił Stowarzyszenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

W dniu 10 maja 2018 r. do Sądu wpłynęło stanowisko uczestnika postępowania, który poparł skargę i zaprezentował dodatkowe argumenty, które – jego zdaniem – przemawiają za uchyleniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Odwołał się przy tym do poglądów prezentowanych w wyrokach sądów administracyjnych.

Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. 1) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że nazwa Placu jest niezgodna z tymi przepisami jako upamiętniająca osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub w inny sposób taki ustrój propagujące,
2. 2) art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie i wydanie zarządzenia zastępczego, pomimo faktu, że nazwa Placu jest zgodna z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej,
3. 3) art. 165 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i wydanie zarządzenia zastępczego w sytuacji braku podstaw faktycznych i prawnych ku temu,
4. 4) art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez realizację przez Wojewodę zadania należącego wyłącznie do Rady Miasta Katowice, wbrew wynikającej z Konstytucji zasadzie decentralizacji władzy publicznej oraz samodzielności samorządu terytorialnego w wykonywaniu powierzonych mu zadań publicznych, co świadczy o rażącej niezgodności art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej z art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, wyrażającymi te zasady konstytucyjne, które zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP powinny być w analizowanym przypadku stosowane bezpośrednio,
5. 5) art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 165 ust. 2 i art. 16 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego wbrew zasadzie ochrony sądowej samodzielności samorządu terytorialnego, którą narusza ustawa dekomunizacyjna przyznając wojewodzie jako przedstawicielowi Rady Ministrów czyli administracji rządowej, nie mającego związku z gminą jako jednostką samorządu terytorialnego i jej mieszkańcami, uprawnienia do arbitralnej zmiany nazw ulic bez jakichkolwiek konsultacji z mieszkańcami i organami miasta, co świadczy o niezgodności – w szczególności art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej z art. 165 ust. 2 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, które zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP powinny być w analizowanym przypadku stosowane bezpośrednio.

Zarzuty zostały szczegółowo umotywowane, a kwintesencją prezentowanego stanowiska było stwierdzenie, że w ocenie Stowarzyszenia nazwa Placu, w kontekście przedstawionej argumentacji zarządzenia zastępczego nie wyczerpuje przesłanki wskazującej na symbolizowanie komunizmu, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Do tego pisma procesowego dołączono wydruk z Dziennika Urzędowego Województwa Śląskiego z dnia 11 marca 2016 r., poz. 1619 uchwały Nr XXII/439/16 Rady Miasta Katowice z dnia 2 marca 2016 r. zmieniającej uchwałę w sprawie zmiany nazw ulic w Katowicach, mocą której zmieniono nazwę Plac Dworcowy na Plac Wilhelma Szewczyka wraz z listą imienną (druk sesyjny), z której wynika, że uchwała została podjęta jednogłośnie, głosami 25 radnych.

Nadto załączono apel skierowany do Wojewody o przywrócenie nazwy Plac Wilhelma Szewczyka z wykazem osób, które się pod nim podpisały – 6.462 osoby.

Kolejnym załącznikiem jest uchwała Rady Instytutu Nauk o Literaturze Polskiej im. Ireneusza Opackiego Wydziału Filologicznego Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach z dnia 19 września 2017 r., podpisana przez Zastępcę Dyrektora tego Instytutu dr hab. prof. UŚ M.T., w której wyrażono głębokie oburzenie jakością opinii dotyczących grupy polskich pisarzy (wśród których wymieniono Wilhelma Szewczyka) opublikowanej na oficjalnej stronie IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu. Wskazano, że twórczość oraz biografie tych pisarzy od wielu lat są przedmiotem gruntownych badań literaturoznawców. Oceniono, że tendencyjny sposób opracowania opinii przez IPN wyraźnie wskazuje, że osoby odpowiedzialne za ich przygotowanie nie przeprowadziły żadnej kwerendy lub przeprowadziły ją niewłaściwie. Wskazano, że "Sposób oceny pisarzy oraz ich twórczości, ograniczony wyłącznie do ich deklaracji światopoglądowych, przynależności partyjnej lub pełnionych przez nich funkcji w czasie PRL, jest niedopuszczalną redukcją i otwiera pole do manipulacji, które mogą prowadzić do zubożenia polskiej tradycji kulturowej o dorobek, który nie może ulec zapomnieniu".

Akcentowano, że "Od instytucji, która jest ustawowo zobowiązana do prowadzenia działalności naukowej, śledczej, archiwalnej i edukacyjnej, mamy prawo oczekiwać staranności oraz gruntownego przygotowania merytorycznego, szczególnie w sprawie tak zasadniczej jak usunięcie czyjejś obecności z przestrzeni publicznej. Jakość i charakter opinii w żadnym wypadku nie potwierdzają znajomości opublikowanych i powszechnie dostępnych wyników badań". Końcowo stwierdzono, że "Nierzetelność i stronniczość obecnych ocen i opinii dokonanych przez Instytut Pamięci Narodowej w naszym przekonaniu dyskwalifikuje je jako podstawę lub wytyczne do działań administracyjnych".

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze, a pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik uczestnika postępowania poparł skargę.

Na pytanie Sądu pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, iż zgodnie z zasadą niedziałania prawa wstecz art. 6c in fine nie może mieć zastosowania do skarg wniesionych przed dniem 3 stycznia 2018 r. Odpowiadając na tożsame pytanie, pełnomocnik organu zmodyfikował stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę w tym zakresie i wniósł również o odrzucenie skargi z uwzględnieniem treści art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej ustawa p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. w sprawie zamiany nazwy Placu "Wilhelma Szewczyka" położonego na terenie Miasta Katowice, obejmującego działki: nr 24/1, 24/2 i 56/2 karta mapy 27 obręb Śródmieście-Załęże będące własnością Miasta Katowice oraz działki nr 14, 22, 23, 56/4, 62/2, 66/1, 66/2, 67/2, 67/3, 68/3, 68/4 i 69/5 karta mapy 27 obręb Śródmieście-Załęże będące własnością Skarbu Państwa we współużytkowaniu wieczystym spółek: A S.A. z siedzibą w W. oraz B Sp. z o.o. z siedzibą w W., na "Marii i Lecha Kaczyńskich".

Zarządzenie to zostało wydane na podstawie przepisu art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Zarządzenie zastępcze - obok rozstrzygnięcia nadzorczego - jest środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym.

Rozstrzygnięcia organu nadzoru, zgodnie art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, dalej u.s.g.), który znajduje odpowiednie zastosowanie do zarządzenia zastępczego (art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej), co do zasady podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Natomiast ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r., o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu, która weszła w życie 7 stycznia 2018 r. (dalej ustawa zmieniająca) ograniczyła możliwość zaskarżenia zarządzenia zastępczego. W ustawie dekomunizacyjnej zamieszczono bowiem art. 6c zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 przysługuje jednostce samorządu terytorialnemu albo związkowi jednostek samorządu terytorialnego i związkowi metropolitalnemu jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Jednocześnie zgodnie z art. 4 ustawy dekomunizacyjnej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Wobec tego Sąd w pierwszej kolejności winien był rozważyć dopuszczalność skargi w kontekście wskazanych uregulowań prawnych. Rozważenia zatem wymagała kwestia, jak należy rozumieć zamieszczone w art. 4 ustawy pojęcie "sprawy niezakończonej" na gruncie przepisów tej ustawy w celu stwierdzenia, czy w badanej sprawie wniesienie skargi było dopuszczalne. Sąd zaprezentuje w tym zakresie wywód natury ogólnej, gdyż pełnomocnik organu nadzoru zgłosił zarzut niedopuszczalności skargi dopiero na rozprawie i bliżej go nie uzasadnił.

Sąd wskazuje, że art. 4 ustawy dekomunizacyjnej jest przepisem intertemporalnym formułującym zasadę natychmiastowego działania prawa (a nie zasadę działania prawa wstecz). Wynika to jednoznacznie z jego sformułowania. Ustawodawca nakazuje stosowanie ustawy w wersji znowelizowanej do spraw w toku. Ustawodawca nie wypowiedział się jednoznacznie w kwestii rozumienia pojęcia "sprawa wszczęta i niezakończona", co w kontekście regulacji zamieszczonej w art. 6c ustawy dekomunizacyjnej prowadzi czasem do wypowiadania poglądu, że pojęcie sprawy należy rozumieć jako sprawę obejmująca zarówno postępowanie nadzorcze, jak i postępowanie sądowoadministracyjne. Sąd uznaje ten pogląd za nieuprawniony w świetle powszechnie przyjętych zasad interpretowania przepisów prawnych.

Dokonanie wykładni przepisów jest obowiązkiem organu w toku procesu stosowania prawa i obowiązkiem sądu w toku kontroli legalności działania organu administracji. Nie stanowi ingerencji w kompetencje ustawodawcy lecz jest obligatoryjnym elementem procesu stosowania prawa, ze względu na charakter wypowiedzi za pomocą których konstruuje się przepisy prawne.

Sąd stwierdza, że wykładnia językowa samodzielnie nie daje jednoznacznego rezultatu, gdyż na jej gruncie można bronić obydwu koncepcji wywodząc, że pojęcie sprawy należy rozumieć jako sprawę obejmującą wyłącznie postępowanie nadzorcze oraz koncepcji, że pojęcie sprawy należy rozumieć jako sprawę obejmująca zarówno postępowanie nadzorcze, jak i postępowanie sądowoadministracyjne. Konieczne jest więc odkodowanie tych przepisów na gruncie wykładni systemowej i pozajęzykowej.

Zarządzenie zastępcze jest jednym ze środków nadzoru sprawowanego nad działalnością samorządu terytorialnego, w tym gmin. Funkcją nadzoru jest zapewnienie zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych przez organy gminy. Zgodnie z art. 171 Konstytucji działalność jednostek samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Zatem zarówno w odniesieniu do działalności organów gminy w zakresie ich zadań własnych jak i zadań zleconych, organ nadzoru dokonuje oceny tej działalności tylko i wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem i wkracza władczo w tę działalność tylko w przypadkach i za pomocą środków określonych w ustawie. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa organ nadzoru wszczyna postępowanie w sprawie, w której do takiego naruszenia prawa doszło, w wyniku czego podejmuje akty nadzorcze, jak m.in. rozstrzygnięcia nadzorcze (art. 98 usg) czy zarządzenia zastępcze (art. 98a u.s.g., czy art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej).

W sprawowaniu nadzoru nad działalnością gminną nie partycypuje natomiast sąd administracyjny. Sprawuje on bowiem sądową kontrolę administracji publicznej, aktów i czynności podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego w zakresie realizacji zadań publicznych a także akty i czynności nadzorcze (art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a.). Przy czym, co wymaga podkreślenia, kompetencje sądu, nawet jeżeli odnoszą te same skutki wobec aktów organów gminy co rozstrzygnięcia nadzorcze, nie są aktami nadzoru. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy p.p.s.a. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Pojęcie aktów nadzoru rozumiane jest szeroko i obejmuje swoim zakresem rozstrzygnięcia nadzorcze oraz inne akty i czynności podejmowane przez organy nadzoru, a więc także zarządzenia zastępcze. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie jest zatem kontynuacją postępowania nadzorczego, ale stanowi sądową kontrolę legalności aktów nadzoru. W tym zakresie ma ono zapewnić sądową ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowaną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a u.s.g. stosuje się odpowiednio, co oznacza, że w postępowaniu dotyczącym wydanego zarządzenia zastępczego prawodawca przewidział procedurę kontroli legalności takiego aktu podobną do kontroli wykonywanej w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego. Z art. 98 ust. 1 zd. 2 u.s.g. wynika zasada, iż akt taki podlega zaskarżeniu z powodu jego niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia doręczenia. Natomiast podstawą do wniesienia skargi na taki akt jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g.). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego otwiera zatem etap postępowania sądowego, w którym zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Celem zarządzenia zastępczego, w przeciwieństwie do rozstrzygnięcia nadzorczego, jest nie tylko eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego (temu celowi służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego), lecz również jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Istotą zarządzenia zastępczego jest więc zastąpienie działania organu nadzorowanego działaniem innego organu w sytuacji, gdy organ nadzorowany nie podejmie realizacji czynności nakazanych przez prawo. W takim przypadku organ nadzoru odpowiada za merytoryczną stronę sprawy, którą rozstrzyga w przedmiotowym akcie.

Zarządzenie zastępcze wydane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej stanowi zatem rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy jaką jest zmiana nazwy ulic, w związku z niewykonaniem tego obowiązku przez gminę, w sytuacji stwierdzenia przez organ nadzoru wystąpienia przesłanek z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Jest to więc akt prawny kończący postępowanie w tej sprawie. Stąd też określenie "sprawa zakończona" należy rozumieć jako sprawa, w której zapadło rozstrzygnięcie organu nadzoru, do tego bowiem zmierza wszczęte postępowanie nadzorcze i z tą chwilą kończy się to postępowanie przed organem nadzoru.

Postępowanie sądowe nie jest postępowaniem w sprawie zmiany nazwy ulic, jest to bowiem postępowanie, którego przedmiotem jest kontrola legalności aktu nadzoru rozstrzygającego tę sprawę. Zgodnie z art. 1 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Przedmiotem takiej kontroli jest akt nadzoru.

Natomiast nie można odkodowywać pojęcia "zakończenia sprawy" poprzez pryzmat uzyskania przez akt nadzoru waloru prawomocności, co w przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego, ma miejsce z upływem terminu do wniesienia skargi, bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust 5 u.s.g.). Ustawodawca wiąże bowiem pojęcie rozstrzygnięcia nadzorczego z aktem prawnym kończącym postępowanie w sprawie, który może stać się prawomocny. Można tylko zauważyć, że o ile rozstrzygnięcie nadzorcze z chwilą uzyskania prawomocności staje się wykonalne, to ustawa nowelizująca kwestii wykonalności zarządzenia zastępczego nie wiąże z jego prawomocnością, ale z dniem jego wejścia w życie (art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej).

Wobec powyższego w ocenie Sądu, zawarta w art. 6c w zw. z art. 4 ustawy regulacja dotycząca dopuszczalności wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze dotyczy spraw niezakończonych, a więc tych, w których postępowanie nadzorcze zostało wszczęte, ale przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej nie zostało wydane zarządzenie zastępcze.

Podkreślić trzeba, że Sąd nie wypowiada się co do normatywnej treści analizowanych przepisów regulujących dopuszczalność wniesienia skargi w przypadkach, gdy ten termin zaczął biec w okresie późniejszym, gdyż nie jest to okoliczność istotna w świetle podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało bowiem wydane w dniu 13 grudnia 2017 r., a więc przed nowelizacją ustawy dekomunizacyjnej. Nota bene również termin wniesienia skargi (29 grudnia 2017 r.), zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego i wykreowania sprawy sądowoadministracyjnej poprzedza nowelizację.

Zaprezentowane rozumienie art. 6c w zw. z art. 4 ustawy zmieniającej pozostaje w zgodzie z gwarantowaną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochroną samodzielności samorządu terytorialnego w zakresie realizacji zadań publicznych. Nota bene prawo do sądu zostało zagwarantowane dla jednostek samorządu terytorialnego także w art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.), która jest ratyfikowaną umowa międzynarodową i częścią krajowego systemu źródeł prawa. Podstawową prawną formą tej samodzielności jest uprawnienie organów jednostek samorządu terytorialnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na działalność organów państwowych sprawujących nadzór nad samorządem. Art.165 ust. 2 Konstytucji RP ustanawia nie tylko nakazy i zakazy adresowane do ustawodawcy, ale również wiążące wskazówki interpretacyjne dla organów stosujących prawo (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 49/98; LEX nr 35586).

Unormowania art. 6c oraz art. 4 wprowadzone w ustawie zmieniającej nie mogą być zatem interpretowane w taki sposób, który prowadziłby do utraty dostępu do sądów administracyjnych przez gminy, których samodzielność została naruszona. Stąd też wykładnia art. 6c, która miałaby skutkować przyjęciem niedopuszczalności zaskarżania tego aktu nadzoru nad samorządem jawi się jako sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Treść regulacji szczególnej nie daje natomiast podstaw do odkodowania woli prawodawcy w sposób sugerujący zamiar naruszenia zasady konstytucyjnej w sytuacji, gdy ustawodawca takiej woli wprost nie wyraził.

Dodatkowo wskazać trzeba, że inne rozumienie regulacji zamieszczonej w art. 6c w związku z art. 4 ustawy dekomunizacyjnej byłoby również nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego chronioną przez art. 2 Konstytucji RP, w tym także wywodzącą się z niej regułą, iż prawo nie działa wstecz. Akceptacja wstecznego działania prawa przy wykładni przywołanych przepisów pozostawałaby nadto w opozycji do uzewnętrznionej woli prawodawcy, który przyjął zasadę natychmiastowego działania prawa, a nie działania retroaktywnego.

W świetle powyższego Sąd stwierdza, że skarga jest dopuszczalna; została również wniesiona z zachowaniem terminu, przy dopełnieniu obowiązku podjęcia uchwały o zaskarżeniu zarządzenia zastępczego do sądu administracyjnego. W związku z powyższym zaistniały podstawy do merytorycznego zbadania zasadności skargi.

W tym miejscu trzeba jeszcze raz przypomnieć, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności działalności organów administracji publicznej. W analizowanej sprawie kontrola ta dotyczy działalności organu nadzoru uwieńczonej wydaniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Kontrola odbywa się wyłącznie pod kątem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do stosowania innych kryteriów, takich jak zasada słuszności czy zasady współżycia społecznego.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy. Powyższe oznacza, że przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu jest uprawnienie (i obowiązek) organu nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego zmieniającego nazwę Placu Wilhelma Szewczyka jako niezgodną z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej, a nie kwestia czy osoba Wilhelma Szewczyka winna być upamiętniona w przestrzeni publicznej Miasta Katowice. Druga z tych kwestii jest przedmiotem innego typu postępowań i Sąd nie jest uprawniony do formułowania rozstrzygnięć w tym zakresie w granicach sprawy, a w okolicznościach sprawy istotne było jedynie bezsporne funkcjonowanie faktyczne i prawne takiego upamiętnienia.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować (ust. 1).

Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (ust. 2).

Z treścią tych przepisów koresponduje art. 6 ustawy dekomunizacyjnej, który w ust. 1 stanowi, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

W myśl ust. 2 tego przepisu w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1.

Natomiast zgodnie z ust. 3 przywołanego przepisu prawnego wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art.

1. Przepis art. 2 ust. 3 stosuje się odpowiednio, co oznacza, że opinia IPN jest przedstawiana w terminie miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody; oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego.

Dokonując wykładni tych przepisów w zakresie istotnym dla sprawy dostrzec przyjdzie, że ustawodawca uprawnia i zobowiązuje organ nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego w przypadku łącznego zaistnienia dwóch przesłanek: 1) istnienia obowiązku zmienienia przez jednostkę samorządu terytorialnego nazwy placu, która upamiętnia osobę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób, 2) nie wykonania tego obowiązku w terminie ustawowym.

Ponieważ bezsporne jest, iż strona skarżąca nie dokonała w terminie ustawowym zmiany nazwy Placu, kluczowe dla oceny legalności działania organu nadzoru jest stwierdzenie, czy taki obowiązek na jednostce samorządu terytorialnego ciążył.

Sąd stwierdza, że organ nadzoru nie wykazał swojego uprawnienia do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego ponieważ nie wykazał, że obowiązek dekomunizacyjny ciążył w tej sprawie na właściwym organie jednostki samorządu terytorialnego. Bezkrytycznie bowiem oparł się na opinii IPN z dnia 13 grudnia 2017 r., która co prawda zawiera konkluzję, iż osoba Wilhelma Szewczyka stanowi symbol komunizmu, ale podstaw do sformułowania takiej tezy jednoznacznie nie wykazuje.

Sąd wskazuje, że obowiązek wykazania uprawnienia do wydania zaskarżonego zarządzenia ciąży na organie nadzoru ponieważ ingerencja nadzorcza w trybie ustawy dekomunizacyjnej stanowi wyjątek od zasady samodzielności gminy, wkracza w zakres ustawowego wyłącznego uprawnienia samorządu gminnego – o czym jeszcze poniżej - i musi być odkodowywana w sposób ścisły. Wyjątków nie wolno interpretować w sposób rozszerzający. Jednocześnie ustalenie istnienia obowiązku jednostki samorządu terytorialnego oparte nie na obiektywnym mierniku lecz na ocenie sprawia, że ingerencja nadzorcza Wojewody winna być poprzedzona wykazaniem uprawnienia do jej dokonania.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacja zawarta w ustawie dekomunizacyjnej wkracza w zakres ustawowego wyłącznego uprawnienia samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Ponadto z art. 6 ust. 1 u.s.g. wynika generalna klauzula właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach nie zastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów; a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.s.g. rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. W skład zadań własnych gminy, służących zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty zostały zaliczone sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.).

Powołane przepisy potwierdzają, że nadawanie i zmiana nazw ulic, placów, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym stanowi wyłączną kompetencję gminy. W zakresie realizacji tej kompetencji gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności zagwarantowanej w art. 16 ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.s.g.

Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności faktyczne i prawne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażaną w formie przewidzianej w ustawach przez jej organy pochodzące z wyboru lub wolą członków wspólnoty gminnej wyrażoną w referendum.

Z powyższego wynika, że samodzielność gminy i ustawowa wyłączność uprawnień samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic i placów jest w polskim systemie prawnym zasadą. Zasada ta nie ma jednak wymiaru absolutnego i dopuszczalne jest legalne sformułowanie wyjątków od tej zasady – o czym jeszcze poniżej. Jednakże normatywne sformułowanie wyjątków od tej zasady winno być interpretowane ściśle.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy i analizowanej regulacji szczególnej Sąd stwierdza, że ustawodawca działał z poszanowaniem dla zasady samodzielności gmin i ustawowej wyłączności uprawnień jednostek samorządu terytorialnego w zakresie nadawania i zmian nazw ulic i placów. Nakaz ingerencji nadzorczej sformułował jako wyjątek od zasady i ograniczył do przypadków, gdy w przestrzeni publicznej upamiętniono osoby będące symbolami komunizmu (lub innego systemu totalitarnego – co zostanie pominięte jako nie mające znaczenia dla sprawy, gdyż przedmiotowego upamiętnienia osoby w przestrzeni publicznej ani IPN, ani organ nadzoru nie kwalifikowały alternatywnie). Ustawodawca wprowadził w ten sposób bardzo istotne ograniczenie, nakazując ingerencję nadzorczą wyłącznie w sytuacjach jednoznacznych. Symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl, jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego (W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1978).

Na gruncie języka polskiego określenia, iż dana osoba jest symbolem jakiejś idei oznacza, że jest uosobieniem tej idei; sama tę ideę wyznaje, utożsamia się z nią i tak też jest postrzegana przez inne osoby. Używając pojęcia symbolu, za pomocą którego dochodziłoby do propagowania ustroju komunistycznego, ustawodawca poza zakresem legalnej ingerencji nadzorczej pozostawił przypadki osób powiązanych z systemem władzy komunistycznej, uczestniczących w sprawowaniu tej władzy, współpracujących z systemem totalitarnym – jeżeli te osoby nie są symbolami komunizmu. Gdyby wolą ustawodawcy było wyrugowanie z przestrzeni publicznej szerszego grona osób, to inaczej sformułowałby treść przepisów wyznaczających zakres obowiązku dekomunizacyjnego i nie definiowałby go za pomocą pojęcia symbolu komunizmu.

Mając na względzie wyjątkowy charakter regulacji i zakres samoograniczenia, który wprowadził ustawodawca przyjąć trzeba, że organ nadzoru był obowiązany wykazać istnienie po swojej stronie uprawnienia do dokonania ingerencji nadzorczej, której przejawem jest zaskarżone zarządzenie zastępcze poprzez wykazanie, że upamiętnienie w przestrzeni publicznej Wilhelma Szewczyka jest upamiętnieniem osoby symbolizującej komunizm. Jedynie bowiem w takim przypadku można byłoby mówić o propagowaniu komunizmu poprzez umieszczenie w nazwie Placu, imienia i nazwiska tej osoby.

Sąd stwierdza, że organ nadzoru nie wykazał, że po stronie skarżącej istniał obowiązek zmiany nazwy Placu, gdyż nie wykazał, że upamiętnienie Wilhelma Szewczyka jest upamiętnieniem osoby symbolizującej komunizm. Tym samym nie wykazał istnienia uprawnienia własnego do wydania zarządzenia zastępczego. Organ nadzoru – poza opisem przebiegu postępowania, przybliżeniem regulacji prawnej oraz uzasadnieniem nadania nowej nazwy Placowi – ograniczył się do przytoczenia znacznej części opinii IPN i wyartykułowania stwierdzenia, że "Wojewoda Śląski w pełni podziela i przyjmuje wnioski płynące z ww. opinii, uznając konieczność zmiany nazwy Placu Wilhelma Szewczyka, jako sprzecznej z art. 1 ust. 1 ustawy".

W tym miejscu konieczne jest odniesienie się do charakteru prawnego opinii IPN. Z treści przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że jest to element obligatoryjny postępowania nadzorczego zmierzającego do wydania zarządzenia zastępczego. Ustawodawca przewidział obowiązkowe współdziałanie wojewody z organem dysponującym wiedzą specjalistyczną. Wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej z jej art.

1. W stosunku do tej opinii nie przewidziano środka odwoławczego. Z powyższego wynika, że organ nadzoru nie może wydać zarządzenia zastępczego bez uzyskania opinii IPN stwierdzającej, że nazwa ulicy czy placu upamiętnia osobę symbolizująca komunizm lub propagującą ten ustrój w inny sposób. Nie oznacza natomiast, że nie wolno mu dokonać oceny dowodowej tej opinii. Organ nadzoru nie jest bezwzględnie związany konkluzją opinii, ze skutkiem obowiązku wydania zarządzenia zastępczego powielającego tę konkluzję. Wprost przeciwnie, jest obowiązany do dokonania oceny dowodowej opinii na zasadach właściwych dla opinii biegłych.

Obowiązujące przepisy nie dają podstaw do wyciągania wniosków o bezwzględnym związaniu opinią IPN, a przyjęcie takich wniosków prowadziłoby do zakwestionowania racjonalności prawodawcy. Gdyby wolą prawodawcy było nadanie uprawnień nadzorczych Instytutowi Pamięci Narodowej, to by tę wolę wyraził normatywnie. Tak się nie stało. Jedynym organem uprawnionym do wykonywania nadzoru w tym zakresie jest wojewoda. Powyższe oznacza, że wojewoda winien rozstrzygać nadzorczo, a jego działanie w sprawie nie ma tylko wymiaru formalnego. Jest obowiązany co najmniej dokonać oceny materiału dowodowego pod kątem jego kompletności, spójności, logiczności – w celu stwierdzenia, czy na podstawie tego materiału dowodowego istnieje możliwość wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Odkodowanie przepisów w sposób kwestionujący uprawnienie i obowiązek wojewody dokonania oceny dowodowej zgromadzonego materiału dowodowego – w tym kluczowej opinii IPN – pozostawałoby w opozycji do powszechnie przyjmowanego założenia idealizacyjnego racjonalności prawodawcy. W takiej bowiem sytuacji rola wojewody byłaby w sprawie zbędna. Na gruncie obowiązującego prawa takie twierdzenie nie jest uprawnione.

Sąd stwierdza, że organ nadzoru nie dokonał oceny dowodowej opinii IPN, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż opinia ta ma charakter wybiórczy; nadto jej konkluzja nie została oparta na ocenie kwalifikującej opisane fakty z życia Wilhelma Szewczyka pod kątem "bycia symbolem komunizmu".

Sąd stwierdzając, że informacje zawarte w opinii mają charakter wybiórczy, jednocześnie wyjaśnia, że opinia sporządzana dla potrzeb ustalenia, czy upamiętniona w przestrzeni publicznej osoba jest symbolem komunizmu, nie musi zawierać informacji dotyczących życia prywatnego, gdyż nie są to okoliczności istotnej dla dokonywanej kwalifikacji. Natomiast opinia winna zawierać rzetelne przedstawienie faktów dotyczących sfery publicznej, w której funkcjonowała osoba poddawana ocenie. Ta bowiem sfera jest postrzegana zewnętrznie i obecność danej osoby w tej sferze daje podstawę do dokonania kwalifikacji. Są sytuacje, gdy ocena oparta jest zasadniczo na jakiejś przesądzającej okoliczności, przykładowo bycia pierwszym sekretarzem PZPR (vide wyrok tutejszego Sądu z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 155/18; CBOSA). W przypadku jednak osób o skomplikowanych i niejednoznacznych życiorysach – tak jak w przypadku Wilhelma Szewczyka - analiza każdego istotnego aspektu działalności w przestrzeni publicznej jest konieczna.

W sytuacji pełnienia przez daną osobę różnych ról społecznych obligatoryjne jest rozważenie, czy któraś z tych aktywności publicznych jest tak dominująca, że pozostałe nie mają znaczenia dla oceny lub przeanalizowanie, czy kompleksowa ocena wszystkich tych ról w ich wzajemnym powiązaniu daje podstawę (lub nie daje podstawy) do przypisania kwalifikacji symbolu komunizmu.

W przywołanej przez organ nadzoru znacznej części opinii IPN stwierdzono, że Wilhelm Szewczyk (1916-1991) to publicysta, pisarz, krytyk literacki, działacz partii komunistycznej w okresie PRL, członek wojewódzkich władz PZPR w Katowicach. Urodził się 5 stycznia 1916 r. w Czuchowie. Zadebiutował literacko na łamach czasopisma "Kuźnica" w 1935 r., związanego z ruchem narodowo-radykalnym, którego był zwolennikiem. Od 1939 r. pracował jako kierownik działu literackiego Rozgłośni Polskiego Radia w Katowicach. 10 października 1940 r. został wcielony do Wehrmachtu i służył w 49. batalionie piechoty 158. dywizji, walcząc na froncie wschodnim, gdzie był ranny, i we Francji. Po proteście przeciw przyznaniu przez władze niemieckie Volkslisty nr III, został prawdopodobnie aresztowany 1942 r. i osadzony w więzieniu w Katowicach, skąd wedle własnych relacji zbiegł w trakcie przepustki i do końca wojny ukrywał się na terenie Generalnego Gubernatorstwa.

Po zakończeniu II wojny światowej powrócił do Katowic, gdzie rozpoczął pracę w Wydziale Informacji i Propagandy Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach. Do jego zadań w tamtym okresie należało między innymi redagowanie propagandowych materiałów. Po dwóch miesiącach został zatrudniony w Rozgłośni Śląskiej Polskiego Radia. Początkowo związał się politycznie z prokomunistycznym Stronnictwem Demokratycznym. Z rekomendacji tego ugrupowania wszedł w skład Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach (formalnie reprezentował w niej Związek Zawodowy Literatów Polskich). W czerwcu 1947 r. wstąpił do komunistycznej PPR. W latach 1945-1950 Wilhelm Szewczyk był redaktorem naczelnym tygodnika "Odra". W latach 1947-1951 sprawował także funkcję kierownika literackiego Teatru Śląskiego w Katowicach. 22 grudnia 1949 r. został wydalony (tymczasowo) z PZPR w ramach akcji czyszczenia partii z przedwojennej inteligencji i działaczy endeckich.

W pierwszej połowie lat 50. Wilhelm Szewczyk był inwigilowany przez UB jako "reakcjonista", "klerykał", "nacjonalista" oraz "separatysta śląski". W listopadzie 1956 r. zapadła ostateczna decyzja o zaniechaniu jego rozpracowania. Aparat bezpieczeństwa uznał bowiem, że był w pełni "lojalny wobec ustroju". Nie przeszkadzało to w pełnieniu przez niego w latach 1952-1956 funkcji dyrektora Studium Teatralnego w Katowicach. Współpracował też stale z pismem kulturalnym o socrealistycznym profilu - "Śląskiem Literackim". Następnie był redaktorem naczelnym czasopisma "Przemiany" (1956-1957), należącego do nurtu popaździernikowej "odwilży", a po jego likwidacji redaktorem działu kultury w organie KW PZPR w Katowicach - "Trybunie Robotniczej" (1957-1961). Wreszcie jako redaktor naczelny kierował dwutygodnikiem kulturalnym "Poglądy" (1962-1983), zajmującym proreżimowe stanowisko w kwestiach polityczno-kulturalnych.

Od 28 marca 1960 r. ponownie został działaczem PZPR. Od 5 marca 1971 r. był członkiem Komitetu Wojewódzkiego PZPR w Katowicach, a w latach 1980-1981 członkiem Egzekutywy KW PZPR w Katowicach. Z ramienia PZPR zasiadał także w sumie przez ponad dwadzieścia lat w Sejmie PRL: w latach 1957-1965 oraz 1969-1985 (II, III, V, VI, VII i VIII kadencja). W wyborach czerwcowych 1989 r. bezskutecznie startował do Senatu jako kandydat formalnie niezależny, w rzeczywistości popierany przez PZPR.

Z treści opinii wynika, że głównym polem aktywności Wilhelma Szewczyka w przestrzeni publicznej była działalność polityczna oraz podporządkowana jej propagandowa działalność w mediach; głównie czasopismach lub działach gazet zajmujących się kwestiami kulturalnymi. Pozostałe sfery działalności publicznej zostały pominięte; ograniczono się w tym zakresie do lakonicznego twierdzenia, że Wilhelm Szewczyk był publicystą, pisarzem, krytykiem literackim.

Wojewoda zaaprobował takie wybiórcze przedstawienie osoby ocenianej i nie zakwestionował treści opinii w aspekcie kompletności – pominięcia istotnej sfery aktywności publicznej ocenianej postaci; na dodatek bez ujawnienia powodów tego pominięcia. Sfery, co trzeba podkreślić, wręcz tę postać definiującej w przestrzeni publicznej. Nie są konieczne skomplikowane badania naukowe aby stwierdzić, że niezależnie od wszystkich kontrowersji związanych z osobą Wilhelma Szewczyka jest on postrzegany w opinii publicznej przede wszystkim jako literat i pisarz regionalny. Był publicystą, ale również prozaikiem, poetą, krytykiem literackim, tłumaczem z języka niemieckiego, literaturoznawcą w zakresie literatury niemieckiej i serbołużyckiej, autorem około 500 publikacji (przykładowo: zbiór wierszy "Posągi", "Wyprzedaż samotności", "O wiosny do jesieni", "Kleszcze", "Czarne słońce", "Ptaki ptakom", "Z kraju Lompy", "Syndrom śląski", "13 Portretów śląskich", "Literatura niemiecka w XX wieku").

Był redaktorem nie tylko wskazanych czasopism, ale również "Życia Literackiego". Sąd nie widzi potrzeby wgłębiania się w tę tematykę i odnoszenia do okoliczności notoryjnych. Wystarczające jest stwierdzenie, że nie było żadnych podstaw do marginalizowania tej roli życiowej Wilhelma Szewczyka w sytuacji, gdy była to podstawowa sfera aktywności tej postaci, uzewnętrzniona w przestrzeni publicznej i w istotny sposób wpływająca na postrzeganie tej osoby przez opinię publiczną. Organ nadzoru akceptując lakoniczną w tym zakresie opinię IPN oparł swoje rozstrzygnięcie na niekompletnym materiale dowodowym i nie ujawnił dlaczego nie widzi potrzeby dokonania oceny z uwzględnieniem wszystkich istotnych sfer udziału Wilhelma Szewczyka w życiu publicznym.

Nadto organ nadzoru oparł się na opinii, która przedstawiając różne fakty z życia Wilhelma Szewczyka nie zawiera ich uporządkowania w kontekście kwalifikacji osoby jako symbolu komunizmu. Organ również takiego uporządkowania zaniechał, czym uchybił zasadom oceny dowodowej koniecznej dla dokonywanej subsumcji. Jak wyżej wskazano IPN opisał fakty z życia Wilhelma Szewczyka związane z jego udziałem we władzy komunistycznej. Gdyby wolą ustawodawcy było usunięcie z przestrzeni publicznej osób biorących udział w sprawowaniu tej władzy, współpracujących z tą władzą, angażujących się w życie polityczne po stronie sprawującej władzę partii, to należałoby uznać, że zasadnie ruguje się tę postać ze sfery publicznej. Jak już jednak wyżej wyjaśniono ustawodawca sobie i organom administracji publicznej takiego celu nie postawił. Ograniczył nakaz dekomunizacji do przypadków jednoznacznych, kwalifikowanych jako symbole komunizmu.

Szanując wolę ustawodawcy organ nadzoru był obowiązany w postępowaniu zmierzającym do wydania zarządzenia zastępczego wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje podstawa do takiej kwalifikacji; co wymagało analizy różnych aspektów publicznej aktywności życiowej danej osoby i dokonania umotywowanej oceny. Takiej analizy w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym zabrakło, a nie zawiera jej także opinia IPN zakończona konkluzją pomijającą niespójny charakter uzewnętrznionych życiowych wyborów Wilhelma Szewczyka i działań aparatu państwowego i partyjnego podejmowanych w stosunku do tej postaci.

Odnosząc się do treści opinii Sąd stwierdza, że jednoznacznie w niej wykazano, że Wilhelm Szewczyk był od 1971 r. członkiem Komitetu Wojewódzkiego PZPR w Katowicach, w okresie 1980-1981 członkiem Egzekutywy, wieloletnim posłem na Sejm, w którym zasiadał z ramienia PZPR. Nadto w opinii zakwalifikowano funkcje redaktora lub redaktora naczelnego w wymienionych gazetach i czasopismach jako udział w działalności propagandowej. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości związek ww. osoby z władzą komunistyczną i udział w sprawowaniu tej władzy. Nie jest to jednak wystarczające do przypisania Wilhelmowi Szewczykowi statusu symbolu komunizmu w sytuacji, gdy w opinii zawarto informacje, które wskazują, że osoba ta nie utożsamiała się z ideologią komunistyczną; a sprzeczności tej nie oceniono i nie wyjaśniono podstaw dokonanej kwalifikacji. W opinii podano bowiem, że w 1949 r. Wilhelm Szewczyk został wydalony z partii jako endek.

Nadto przez cztery lata był inwigilowany przez UB jako "reakcjonista", "klerykał", "nacjonalista" oraz "separatysta śląski". Ocena przez władze komunistyczne danej osoby jako endeka, klerykała czy reakcjonisty nie wskazuje na to, że ta osoba jest symbolem komunizmu. Trzeba również wspomnieć, czego już opinia nie nadmienia, że Wilhelm Szewczyk borykał się z ingerencjami cenzury. Nie wiadomo dlaczego organ nadzoru uznał, że osoba usiłująca prezentować w przestrzeni publicznej poglądy, które władza komunistyczna zwalcza, nie dopuszcza do ich publikacji - jednocześnie jest symbolem komunizmu, a więc uosobieniem tej ideologii i formacji politycznej. Jeżeli organ nadzoru posiadał argumenty obalające tę sprzeczność, to nie zechciał ich ujawnić, uchylając się od kontroli.

Tym samym Sąd stwierdza, że brak rzetelnej oceny dowodowej zebranego w sprawie materiału, który dotknięty był wadą niekompletności, uczynił koniecznym i uzasadnionym usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wojewoda nie wykazał bowiem swojego uprawnienia do ingerencji nadzorczej w formie zarządzenia zastępczego przewidzianego dla wyjątkowych sytuacji, gdyż nie wykazał, że Wilhelm Szewczyk był symbolem komunizmu, który właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego winien był usunąć z nazwy Placu – czego ten organ nie uczynił w terminie ustawowym.

Zdaniem Sądu nie bez znaczenia jest również odbiór tej postaci w opinii publicznej kojarzącej Wilhelma Szewczyka jako regionalnego pisarza, a nie przedstawiciela reżimu totalitarnego – na co zwracał uwagę i co dowodził uczestnik postępowania. Celem ustawy jest bowiem zakaz propagowania komunizmu; efekt propagandowy łączy się z jednoznacznym postrzeganiem osoby w odbiorze publicznym. W przypadku Wilhelma Szewczyka wieloaspektowa kontrowersyjność życiorysu każe pod znakiem zapytania postawić możliwość uzyskania takiego efektu propagandowego.

Sąd nie podziela natomiast poglądu strony skarżącej, iż wadliwość zaskarżonego zarządzenia jest wynikiem zaniechania przeprowadzenia konsultacji z organizacjami pozarządowymi czy z mieszkańcami Katowic. Przepisy takiego wymogu nie formułują w zakresie podejmowania przedmiotowej ingerencji nadzorczej o wyjątkowym charakterze.

Jednocześnie Sąd pozostaje z pełnym poszanowaniem dla woli upamiętnienia w przestrzeni publicznej miasta Katowice postaci Marii i Lecha Kaczyńskich. Organ nadzoru prawidłowo i rzetelnie uzasadnił powody przemawiające za upamiętnieniem tych osób. Powyższe nie mogło mieć jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia sądowego, gdyż uprawnienie do nadania nazwy ustawodawca przydał organowi nadzoru wyłącznie w sytuacji, gdy organ ten posiadał uprawnienie do wyrugowania z przestrzeni publicznej symbolu komunizmu. Jak wyżej wywiedziono, organ nadzoru w tej sprawie nie wykazał istnienia uprawnienia do usunięcia z przestrzeni publicznej miasta Katowice dotychczasowej nazwy Placu.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 148 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Zdanie Odrębne

Zdanie odrębne sędziego WSA Teresy Kurcyusz-Furmanik do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 117/18.

Wskazanym wyrokiem, wydanym w sprawie ze skargi Miasta Katowice na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego w przedmiocie zmiany nazwy placu położonego na terenie Miasta Katowice, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone zarządzenie.

Nie zgadzam się z takim rozstrzygnięciem Sądu i zawartą w jego uzasadnieniu argumentacją, z następujących powodów.

Po pierwsze, przepis art. 6c wprowadzony został do ustawy z dnia 1 kwietnia 2016r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016r. poz. 774 ze zm.- dalej "ustawa dekomunizacyjna") ustawą z dnia 14 grudnia 2017r. o zmianie ustawy o zakazie propagowana komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2017 r. z dnia 30 grudnia 2017 r. poz. 2495)- dalej "ustawa zmieniająca." Ustawa ta weszła w życie w dniu 7 stycznia 2018 r., a więc po 7 dniach od jej ogłoszenia. Przepis art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, w związku z brzmieniem art. 4 ustawy zmieniającej ma jednak, w mojej opinii, zastosowanie również do skarg wniesionych przez dniem 7 stycznia 2018 r, gdyż zgodnie z brzmieniem w/w art. 4 - do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Po myśli art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu wprowadzonym ustawą zmieniającą, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje skarga do sądu administracyjnego (na zarządzenie zastępcze, którym w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin wyznaczony jednostkom samorządu terytorialnego, wojewoda nadaje takie nazwy m. in., ulic, mostów i placów, które nie upamiętniają osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny), jedynie w przypadku, gdy niewykonanie obowiązku zmiany nazw zgodnie z wskazaniami ustawy, w terminie 12 miesięcy od jej wejścia w życie, wynikało "z przyczyn niezależnych od tej jednostki."

Zdaniem moim, w przeciwieństwie do poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku, termin "do spraw" użyty w art. 4 ustawy zmieniające powinien być interpretowany w znaczeniu materialno – prawnym, a nie procesowym, odnoszącym się do poszczególnych etapów postępowania dotyczące tego samego stosunku materialnoprawnego.

W art. 4 ustawy zmieniającej nie użyto określenia "sprawa administracyjna", co zresztą nie byłoby adekwatne do przedmiotu sprawy prowadzonej przez Wojewodę Śląskiego. Sprawą administracyjną jest bowiem sprawa w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a więc konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej podejmują rozstrzygnięcie dotyczące konkretnych uprawnień lub obowiązków tego indywidualnego podmiotu.

Sprawa prowadzona przez Wojewodę, w ramach przyznanych mu uprawnień nadzorczych, a w tym uprawnień do wydawania zarządzeń zastępczych nie jest postępowaniem przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Jest to szczególne postępowanie z zakresu administracji publicznej. Sprawa ta w znaczeniu materialnoprawnym, z momentem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, staje się przedmiotem postępowania sądowego.

W mojej ocenie za "sprawę zakończoną", o której mowa w art. 4 ustawy zmieniającej, należy uznać sprawę, w której zapadło prawomocne rozstrzygnięcie sądowe oddalające skargę, odrzucające skargę, względnie skarga taka nie została wniesiona. Istotne jest nadto, że w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym nie zostały przewidziane środki instancyjnego zaskarżania aktów nadzoru nad organami samorządu komunalnego ani - poza skargą do sądu administracyjnego - inne środki wzruszania tych aktów. Nie ma więc w tego rodzaju postępowaniach etapu "ostateczności", jaki następuje z chwilą wydania rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego w ramach działania organów. Ostateczność decyzji administracyjnej jest utożsamiana z zakończeniem sprawy administracyjnej.

Stanowisko moje potwierdza nadto brzmienie poszczególnych przepisów, które wprowadzone zostały do ustawy dekomunizacyjnej na mocy ustawy zmieniającej.

Przepisy te odnoszą się nie do etapu postępowania sprzed wydania zarządzenia zastępczego lecz do sytuacji, jaka ma miejsce w okresie od wydania tego aktu do jego prawomocności, w tym etapu wniesienia skargi. Przepis art. 6c, stanowiący lex specialis do przepisów procedury sądowoadministracyjnej, a także ustawy o samorządzie gminny, dotyczy bowiem dopuszczalności skargi kierowanej do sądu administracyjnego.

Przy takiej konstrukcji ustawy zmieniającej pozbawione jest ratio twierdzenie, że jej art. 4 ustawy odnosić miałby się do etapu postępowania sprzed wydania zarządzenia zastępczego. Z przepisu tego w żaden sposób nie jest też możliwie wywiedzenie, że wolą ustawodawcy było stosować inny reżim intertemporalny w stosunku do wprowadzonych ustawą zmieniającą art. 6 ust. 5, art. 6a, art. 6b, a inny reżim czasowy w stosunku do art. 6c.

W mojej opinii brak jest zatem dostatecznych przesłanek, które pozwalałyby zastosować wykładnię zawężającą termin "sprawa" użytego w art. 4 ustawy zmieniającej, do postępowania prowadzonego przed organem nadzorczym. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest ta sama sprawa, a wyznaczają ją elementy podmiotowe, przedmiotowe oraz stan prawny, a więc elementy materialnoprawne.

W związku z powyższym, skład orzekający zobligowany był do badania skargi pod kątem jej dopuszczalności z uwzględnieniem warunku zamieszczonego w art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, a więc warunku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 tej ustawy z przyczyn niezależnych od jednostki samorządu terytorialnego. Tego jednak nie uczynił doprowadzając do merytorycznego rozpoznania skargę, która była niedopuszczalna w świetle art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Po drugie, wprowadzenie warunku stanowiącego o dopuszczalności skargi, o czym mowa w art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, budzi moje istotne wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP. Z tych przyczyn twierdzę, że konieczne było zawieszenie postępowania w sprawie w celu skierowania pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1064). Jedynie Trybunał Konstytucyjny uprawniony jest do oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją. Od odpowiedzi udzielonej przez Trybunał Konstytucyjny, bezpośrednio zależałby zatem dalszy bieg postępowania w sprawie oraz możliwość merytorycznego jej rozstrzygnięcia.

Brak stwierdzenia niezgodności wskazanych przepisów z powołanymi wzorcami konstytucyjnymi stanowiłby o odrzuceniu skargi z powodu niewypełnienia przez skarżące Miasto Katowice warunków formalnych określonych w art. 6c ustawy dekomunizacyjnej.

Wątpliwości moje dotyczą:

1. 1) sprzeczność z art. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP
2. - naruszenie zasady nie działania prawa wstecz
3. - naruszenie zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa;
4. - naruszenie zasady poprawnej legislacji;
5. 2) sprzeczność z art. 32 ust. 1 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Pytanie prawne zawierałoby zatem wniosek o rozstrzygnięcie następujących kwestii:

1. a) czy przepis art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017r. o zmianie ustawy o zakazie propagowana komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2017 r. z dnia 30 grudnia 2017 r. poz. 2495), stanowiący, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie stosuje się przepisy ustawy z dnia 1 kwietnia 2016r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016r. poz. 774 ze zm.) w zakresie, w jakim nie przewiduje żadnych regulacji przejściowych lub dostosowawczych w stosunku do skarg złożonych przed dniem 7 stycznia 2018r., jest zgodny:
2. - z art. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
3. - z art. 32 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
4. b) czy przepis art.6c ustawy z dnia 1 kwietnia 2016r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016r. poz. 774 ze zm.) w zakresie, w którym przyjmuje za przesłankę niezdefiniowane bliżej kryterium dopuszczalności skargi w postaci "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny:
5. - z art. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

Wprowadzenie przepisu intertemporalnego o przedstawionej treści oznacza, że do oceny dopuszczalności złożonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi, której przedmiotem jest zarządzenie zastępcze wojewody, decydować będzie warunek w postaci braku możliwości terminowego wykonania obowiązku dekomunizacyjnego z przyczyn niezależnych od strony skarżącej. Warunek ten nie był wymagany w momencie wnoszenia skargi. Nie precyzowała go ustawa dekomunizacyjna w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą. Skarżąca jednostka samorządu terytorialnego nie miała świadomości co do konieczności wypełnienia takiego warunku również z tytułu przepisu ustawy ustrojowej, a to art. 98a czy art. 98 ustawy o samorządzie gminnym.

Również przepisy ustawy procesowej (ustawa dnia 31 lipca 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) – dalej "P.p.s.a." - nie stawiają takiego wymogu stronom skarżącym.

Przepis art. 4 ustawy zmieniającej, stanowiący o zastosowaniu z mocą wsteczną przesłanek istotnych z punktu widzenia dopuszczalności skargi nie zawiera regulacji pozwalającej na sanowanie skargi poprzez jej uzupełnienie.

Ponad powyższe warunek dopuszczalności skargi samorządowej jednostki terytorialnej na zarządzenie zastępcze wojewody przedstawiony jest w art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w sposób nieostry, niepozwalający sądowi administracyjnemu na odnalezienie jakichkolwiek desygnatów tego terminu.

Skarga Miasta Katowice na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego, mimo braku wypełnienia przez stronę skarżąca warunku opisanego w art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, byłaby przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyby nie regulacja zawarta w art. 4 ustawy zmieniającej. Bez względu na niespełnienie przez skarżącego obowiązku wskazania przyczyn braku możliwości zdekomunizowania nazwy placu im. Wilhelma Szewczyka w Katowicach w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej, Sąd miałby obowiązek dokonania kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Śląskiego.

Moje wątpliwości powstały w związku z dopuszczeniem przez legislatora bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych w czasie działania prawa dotychczasowego. Rozszerzenie zakresu obowiązywania art. 6c ustawy dekomunizacyjnej na zaszłości powstałe przed jego wejściem w życie narusza bowiem zawarte w art. 2 Konstytucji RP zasady składające się na kanon demokratycznego państwa.

Dla Miasta Katowice, które wniosło skargę na wydane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego warunek stanowiący o dopuszczalności skargi jest wyjątkowo niekorzystny. Skarga ta, kierowana na podstawie art. 98 u.s.g. spełnia funkcję wypełniającą konstytucyjnie gwarantowaną ochronę sądową samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Jest jedynym środkiem gwarantującym możliwość sądowej kontroli działania organu nadzoru.

Jednostka samorządu terytorialnego nie mogła żadną miarą przewidzieć, według jakich zasad będzie oceniana dopuszczalność skargi po dacie jej wniesienia. W świetle stanu prawnego obowiązującego w dniu jej składania była ona w pełni dopuszczalna i mogła być w pełni skuteczna. Ustawa zmieniająca wprowadziła nieznany dotychczas w ustawach (czy to ustrojowej, czy to procesowej) warunek dopuszczalności skargi kierowanej do sądu administracyjnego.

Analizując działanie ustawodawcy z uwzględnieniem dotychczasowego stanowiska prezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny zauważam, że konflikt nowego prawa z interesami jednostki (stosunki w toku) może być rozwiązany przez wybór zasady bezpośredniego działania prawa nowego tylko o tyle, o ile da się wskazać wyraźny ważny interes publiczny, zmuszający do przejścia do porządku dziennego nad interesem jednostki (por. wyrok z 13 marca 2000 r., K. 1/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 59, z 28 kwietnia 1999 r., K. 3/99, OTK ZU nr 4/1999, poz. 73 i z 22 czerwca 1999 r., K. 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100, czy wyrok z 15 lipca 1996 r., K. 5/96, OTK ZU nr 4/1996 poz. 30).

Badając proces legislacyjny poprzedzający uchwalenie art. 4 ustawy zmieniającej pod kątem przyczyn niezastosowania się przez ustawodawcę do zasady niedziałania prawa wstecz i wyboru zasady bezpośrednie działania prawa nowego nawet do stosunków ukształtowanych pod rządem dotychczas obowiązującej regulacji prawnej zauważalny jest całkowity brak uzasadnienia tego działania. Pierwotny projekt ustawy zmieniającej (druk sejmowy 2115) nie zawierał w swojej treści art.

4. Przepis ten wprowadzony został na posiedzeniu Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych i Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej odbywającym się w dniu13 grudnia 2017r. (biuletyn nr 2675/VIII), jednak stało się to bez żadnego uzasadnienia.

Nakaz retroakcji wprowadzono zatem poprzez uchwalenie art. 4 ustawy zmieniającej, w sposób całkowicie arbitralny, nie znajdujący tym samym umocowania w wywodzącej się z art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawa i zaufania do stanowionego przez niego prawa.

Można odwołać się tu do poglądu wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku wydanego w dniu 28 stycznia 2003 r. w sprawie sygn.SK 37/00, publ. OTK ZU 2003/1a/3. Wskazano tam, że "intertemporalna regulacja zabezpieczająca `interes w toku służy respektowaniu zasady zaufania, a pogląd ten odnosi się również w pełni do prawa procesowego.

Na gruncie prawa procesowego o tyle można posiłkować się zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej, o ile za tym przemawia ważny interes publiczny. Każda bowiem zmiana prawa oznacza zmianę reguł gry między rządzącymi i rządzonymi. Zmiana ta musi być dokonywana z poszanowanie zasady fair play, jeżeli ma być uznana za legitymowaną. Na to fair play składają się konstytucyjne zasady operowania prawem intertemporalnym. Reguły te oznaczają zatem poszanowanie uzasadnionych oczekiwań ukształtowanych przez dawne prawo. Jednocześnie bynajmniej nie wykluczają "ważenia" interesów sprzecznych, a więc jednostki i interesu publicznego, jeżeli pozostają one w konflikcie. Oczywiście interes publiczny musi być ujawniony i dostatecznie ważki, aby umożliwił odejście od zasady działania dawnego prawa, w zaufaniu do którego jednostka ukształtowała swe interesy (por. wyrok TK z dnia 9 czerwca 2003r. sygn. SK 12/03 publ. OTK ZU 2003/6A/51).

Jak wynika z przywoływanego powyżej biuletyn nr 2675/VIII, a także druku sejmowego nr 2115, ustawodawca nie przedstawił najmniejszych rozważań w powyższym zakresie. Nie ujawnił nie tylko ważkiego, ale jakiegokolwiek interesu publicznego, przemawiającego za koniecznością naruszenia dotychczasowych, znanych stronom reguł procesowych.

Zasady wnoszenia skarg przez jednostki samorządu terytorialnego do sądów administracyjnych, ustalone przez prawo, stwarzają u zainteresowanych uzasadnione oczekiwanie, że będzie ona rozpatrzona na warunkach określonych prawem znanym w momencie przygotowania i składania skargi. Odejście od tej zasady jest oczywiście możliwe. Przemawiać jednak za tym powinna inna norma, zasada lub wartość konstytucyjna, a stopień tego ograniczenia musi pozostać w odpowiedniej proporcji do rangi interesu, któremu ograniczenie to ma służyć.

Arbitralne wprowadzenie nakazu retroakcji narusza zasadę zaufania do prawa stanowionego przez państwo. Zasada ta sprzeciwia się wprowadzaniu prawnych regulacji z mocą wsteczną bez dostatecznego uzasadnienia wynikającego z konieczności realizacji innych wartości konstytucyjnych (por. stanowisko TK w sprawach K 23/95, cz. II poz. 33, OTK z 1995, K 14/92, OTK 1993r.cz. II poz. 95 i szereg innych).

W utrwalonym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego stanowisku przyjmuje się, że zasada zaufania do tworzonego przez państwo prawa opiera się na pewności ustanowionych regulacji prawnych, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. "Chodzi tu o pewność prawa rozumianą jako pewność tego, że w oparciu o obowiązujące prawo można podejmować określone działania (por. wyrok TK z dnia 19 marca 2007 r. K 47/2005 OTK-A 2007/3/27).

Poddany w wątpliwość, co do jego konstytucyjności przepis, wbrew zasadom posługiwania się regułami intertemporalnymi w zgodzie z Konstytucją, narusza usprawiedliwione oczekiwanie Miasta Katowice, które chciało skorzystać z zagwarantowanej prawem możliwości kontroli zarządzenia zastępczego. Skarżące Miasto Katowice dążyło do merytorycznego rozpoznania jego skargi. Jednak przepis art. 6c wprowadzony do ustawy dekomunizacyjnej ustawą zmieniająca, stosowany na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej z mocą wsteczną, uniemożliwia dokończenie rozpoczętego działania Miasta Katowice. Uniemożliwia zatem doprowadzenie interesu w toku do spodziewanego skutku mimo, że rozpoczęte przez Miasto Katowice przedsięwzięcie podjęte było z uzasadnionym przeświadczeniem, że regulacja dotycząca wymagań proceduralnych dotyczących wnoszonych skarg pozostanie dostatecznie stabilna. Miasto Katowice, w dniu składania skargi, nie mogło znać w żadnym wypadku treści art. 6c ustawy dekomunizacyjnej i do niego dostosować swoją argumentację, gdyż skarga wniesiona została nie tylko przed dniem 7 stycznia 2018 r. ale nawet przed datą publikacji aktu zmieniającego w Dzienniku Ustaw, co miało miejsce w dniu 30 grudnia 2018r.

Legislator nie przewidział żadnej możliwości "sanującej" poprzez uzupełnienie skargi (np. na wezwanie sądu) i wprowadzenie do niej przesłanki pozwalającej na ocenę, czy brak terminowego wykonania obowiązku ciążącego na gminie z mocy ustawy dekomunizacyjnej jest wynikiem niezależnych od gminu przyczyn.

Ustawodawca, określając reguły intertemporalne pominął zatem całkowicie procedurę dostosowania skarg złożonych przed dniem wejścia w życie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej do nowych warunków jej dopuszczalności. Nie zagwarantował żadnych procesowych możliwości późniejszego przytoczenia dodatkowych okoliczności, które przed nowelizacją nie były normatywnie sprecyzowane i wymagane. Tym samym, wprowadzając z mocą wsteczną warunek dopuszczalności skargi, nie dokonał należytego zabezpieczenia interesów w toku skarżącego, tak by mógł on dokończyć przedsięwzięcie podjęte na podstawie wcześniejszych regulacji prawnych.

Zgodnie z wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny poglądem zagwarantowanie procesowych możliwości dostosowawczych znajduje zastosowanie nie tylko do regulacji prawnomaterialnych ale również do regulacji proceduralnych, o ile nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes publiczny lub interes stron postępowania lub groźba naruszenia podstawowych zasad procedury sądowej. Pogląd taki Trybunał opiera na przekonaniu, że intertemporalna regulacja zabezpieczająca "interes w toku" służy respektowaniu zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa, dekodowanej z przepisu art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok TK z dnia 15 lipca 1996 r. K 5/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 30).

Ponad powyższe, zdaniem moim, regulacja zamieszczona w art. 6c ustawy dekomunizacyjnej narusza zasady poprawnej legislacji. Naruszenie to przejawia się w sformułowaniu warunku, od którego zależy dopuszczalność skargi wnoszonej przez Miasto Katowice. W demokratycznym państwie prawnym istotne jest, aby przez niezdefiniowane, całkowicie nieostre sformułowania nie powstawały pułapki dla odbiorców i aby zarówno ustawodawca jak i stosujący prawo, mogli tylko przy zastosowaniu podstawowych zabiegów interpretacyjnych tak samo rozumieć te same normy prawne, bez konieczności wchodzenia w spór prawny z podmiotem weryfikującym dane uprawnienie lub obowiązek.

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat zasad przyzwoitej legislacji. W ocenie Trybunału naruszaniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie skutków prawnych jego zachowań (por. wyrok TK z dnia 22 maja 2002r. K 6/02, OTK ZU nr 3/A/2002,poz. 33 s. 448). Trybunał podkreśla, że należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw. Adresat normy prawnej musi wiedzieć jakie jego zachowanie i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (wyrok z dnia 10 listopada 1998r. sygn. K39/07 OTK 1998r. nr 6 poz. 99 i powołane tam orzecznictwo).

Redakcja zaskarżonego przepisu, ze względu na brak dookreśloności użytego tam pojęcia "brak możliwości (...) wynikający z przyczyn niezależnych", odbiega od zasad poprawności legislacyjnej, stanowiącej jedną z podstawowych reguł demokratycznego państwa prawa.

Pojęciom "przyczyny niezależne", w toku stosowania prawa na gruncie innych aktów prawnych, nadane zostało co prawda znaczenie. Przez niezależne przyczyny przyjęło się rozumieć obiektywne zdarzenia zewnętrzne takie jak siły przyrody, działania innych podmiotów, całkowicie niezależne od woli zobowiązanego. Mając jednak na uwadze, że jednostki samorządu terytorialnego powinny wykonać obowiązek dekomunizacyjny w okresie 12 miesięcznym, nadto nie jest to obowiązek dotyczący osoby fizycznej lecz organu, przyczyny zewnętrzne typu siły przyrody, nagła choroba, brak funkcjonowania urzędu, zasadniczo nie mogą tu wydarzyć się.

Wydaje się także bezużyteczne odniesienie się do interpretacji terminu "przyczyny niezależne" z odwołaniem się do braku winy. Niezawinione bowiem działanie dotyczy zachowania podmiotów fizycznych, a nie organów działających poprzez aparat urzędniczy.

Jak z powyższego wynika, nie ma możliwości odniesienia się do terminu "przyczyny niezależne", korzystając z wykładni dokonanej w procesie stosowania prawa na gruncie innych aktów prawnych. Poprzez brak zdefiniowania warunku stanowiącego o niedopuszczalności skargi (co możliwe jest chociażby w drodze przedstawienia otwartego katalog warunków) ustawodawca w rzeczywistości wprowadził daleko ocenną przesłankę, a wręcz termin ten wydający się być określeniem bez desygnatów.

Analiza uzasadnienia projektu ustawy dekomunizacyjnej, jak też procesu legislacyjnego (cytowany poprzednio druk sejmowy 2115 i biuletyn Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych i Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej nr 2675/VIII) nie pozwala na odnalezienie żadnych dyrektyw ułatwiających interpretację całkowicie niedookreślonego terminu. Tymczasem przepis art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, jako przepis o charakterze proceduralnym, powinien być sformułowany w sposób nie budzący wątpliwości zarówno przy redagowaniu skargi, jak i przy ocenie dopuszczalności skargi.

Jak stanowi art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Ograniczenie prawa do ochrony sądowej jednostce samorządu terytorialnego poprzez wprowadzenie warunku dopuszczalności skargi na zarządzenie zastępcze organu nadzoru z mocą wsteczną prowadzi do nierównego traktowania w zakresie prawa do ochrony sądowej. Jednostki, które sporządzały swoją skargę przez wejściem w życie ustawy zmieniającej, w nieświadomości co do wymagań ustawodawcy, nie zamieściły w skardze argumentacji pozwalającej na przyjęcie skargi do jej merytorycznego rozpoznania. Jednostki te pozbawione zostaną prawa do ochrony ich samodzielności przez sąd ze względu na brak spełnienia warunku, o którym mowa w art. 6c ustawy dekomunizacyjnej i nastąpi to w przeciwieństwie do tych jednostek samorządu terytorialnego, które składały skargę po dniu 7 stycznia 2018 r.

Stanowi to o naruszeniu prawa do równości gwarantowanym w art. 32 ust. 1 in principio Konstytucji RP. Przepis ten przewiduje równe traktowanie podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą istotną dla danej instytucji prawnej (por. wyrok TK z dnia 4 maja 2004 r. sygn. K 8/03 OTK ZU2000 nr 4 poz. 112). Różnice w sytuacji poszczególnych podmiotów powinny pozostawać w odpowiedniej proporcji do odmienności ich sytuacji. Chodzi o stosowanie tej samej miary wobec wszystkich zainteresowanych, ocenianie ich sytuacji według tych samych kryteriów oraz poświęcenie równej uwagi ich potrzebom i interesom (wyrok TK z dnia 25 lutego 1997r. OTK ZU 1997r. nr 1 poz. 7).

Ustawodawca nie wskazał na żaden rodzaj kryterium pozwalającego na odmienne traktowanie jednostek terytorialnych. W pełni usprawiedliwiona niewiedza co do konieczności wskazania przyczyn niewykonania obowiązku dekomunizacyjnego, nie jest takim kryterium.

Zakwestionowana regulacja prawna, w moim odczuciu narusza podstawowe zasady państwa prawa, o których mowa w art. 2 Konstytucji RP (zasadę nieretroakcji, zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, zasadę poprawnej legislacji), przez co pozbawia jednostkę samorządu terytorialnego, jaką jest Miasto Katowice, prawa do sądowej ochrony jego samodzielności gwarantowanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Narusza również równość ochrony sądowej zapewnionej konstytucyjnie jednostkom samorządu terytorialnego.

Moim zdaniem, ustawodawca wprowadzając warunek - całkowicie nieznany w ustawie ustrojowej, proceduralnej, a także w pierwotnej wersji ustawie o dekomunizacji – stanowiący o dopuszczalności skargi, powinien zastosować właściwą procedurę pozwalającą na przystosowanie skarg złożonych przed wejściem w życie nowelizacji ustawy dekomunizacyjnej w postaci wprowadzenia do niej art. 6c. W ten sposób zachowałby równość sytuacji prawnej jednostek samorządu terytorialnego wobec prawa, stosownie do wymagań z art. 32 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji RP. Nadto, wprowadzając dotychczasowo nieznany warunek decydujący o dopuszczalności skargi powinien sformułować go w sposób transparentny i jednoznaczny. W przeciwnym bowiem przypadku dochodzić będzie do zbędnych sporów na tle dopuszczalności tego środka i arbitralnych rozstrzygnięć sądów.

Po trzecie, nie zgadzam się z treścią wydanego w sprawie wyroku również pod względem merytorycznym. W stanie faktycznym sprawy nie można bowiem zarzucić Wojewodzie Śląskiemu niedopełnienia obowiązku należytej oceny nazwy placu położnego w Katowicach pod kątem art. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Jak stanowi art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, wydanie zarządzenia zastępczego, w trybie jej art. 6 ust. 2 wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej. Jednocześnie też podkreślić trzeba, że sfomułowanie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej nakłada na Wojewodę ściśle sprecyzowany obowiązek, nie oddając organowi do dyskrecjonalnego osądu kwestii zmiany nazwy budowli, obiektów, ulic, placów (...) wymienionych w art. 1 w/w ustawy.

W moim przekonaniu brak jest podstaw prawnych do kwestionowania stanowiska Wojewody Śląskiego wywiedzionego z jednoznacznej opinii IPN, której zasięgnął, wykonując swój obowiązek ustawowy. Brak też jest po stronie sądu administracyjnego uprawnień do kwestionowania stanowiska Wojewody, a tym bardziej opinii IPN, gdyż takie działanie wykracza poza przyznane sądom administracyjnym prerogatywy. Sąd bada poddane jego kontroli akty wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Ocena pozaprawna, a do takiej należy ustosunkowanie się do osoby, której imieniem nazwany był plac, stanowi przekroczenie nadanych sądom administracyjnych uprawnień.

W mojej opinii, Sąd nie dokonał należytej oceny działania Wojewody Śląskiego, pominął całkowicie z jakich przyczyn nie doszło do wykonania obowiązku ustawowego przez Miasto Katowice (ewidentne zaniechanie) i skupił się na analizie danych dotyczących osoby, której imię nosi plac położony w Katowicach.

Z powyższych powodów, uznałam za konieczne wyrazić odmienny pogląd i złożyć zdanie odrębne.