Uzasadnienie
Zgromadzenie A w J., uchwałą z dnia [...] nr[...], wydaną na podstawie art. 25 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), określiło wysokość i zasady otrzymywania diet przez osoby wchodzące w skład organów Związku Komunikacyjnego; - dla członków Zgromadzenia nie będących etatowymi pracownikami samorządowymi w gminie; - dla Przewodniczącego Zgromadzenia; - dla Wiceprzewodniczącego Zgromadzenia; - dla członków Komisji Rewizyjnej. W uchwale zostało również określone, że diety powyższe obejmują koszty podróży.
Wojewoda [...] w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem powyższej uchwały. Zarzucił, że uchwała jest sprzeczna z art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Podniósł, że art. 25 ust. 4 tej ustawy, nie stanowi podstawy prawnej podjęcia przez zgromadzenie związku międzygminnego, uchwały, której przedmiotem byłoby ustalenie wysokości diet osób wchodzących w skład organów związku. Podkreślił, że powyższe dotyczy zarówno członków zgromadzenia nie będących etatowymi pracownikami w gminie, jak i przewodniczącego i wiceprzewodniczącego zgromadzenia oraz członków komisji rewizyjnej. Wskazał, że z tego powodu, Zgromadzenie A w J., podejmując zaskarżoną uchwałę, naruszyło przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślił, że według art. 64 ustawy o samorządzie gminnym, gminy mogą tworzyć związki międzygminne w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych.
Związek międzygminny jest podmiotem odrębnym od jego uczestników, przysługuje mu osobowość prawna, którą nabywa ex lege po zarejestrowaniu w rejestrze związków, prowadzonym przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, z dniem ogłoszenia przez wojewodę statutu związku w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Następnie dodał, że według art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rad gmin. Natomiast na podstawie art. 69 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, zgromadzenie związku jest organem stanowiącym i kontrolnym w zakresie zadań przekazanych związkowi do wykonania przez gminy.
Wobec tego, do zgromadzenia związku, jako organu stanowiącego i kontrolnego, powinny znaleźć zastosowanie – na podstawie odesłania z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, wszystkie te przepisy ustawy dotyczące rady gminy, które nie kolidują ze szczególnymi rozwiązaniami przyjętymi w art. 64 – 73 a tej ustawy. Wojewoda wskazał, że odesłanie zawarte w art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zostało ograniczone do przepisów dotyczących organu stanowiącego gminy, nie zaś do członków tego organu. Ponadto podkreślił, że w skład zgromadzenia związku wchodzą wójtowie gmin uczestniczących w związku oraz radni albo zastępcy wójta, o ile rada gminy uczestniczącej w związku - na wniosek wójta – powierzy komukolwiek z wymienionych, reprezentowanie gminy w zgromadzeniu związku (art. 70 ust. 2 ustawy).
Wobec tego – w ocenie Wojewody - w skład zgromadzenia nie wchodzą radni, ale członkowie zgromadzenia. Organ wykonawczy gminy uczestniczącej w związku, wchodzi w skład zgromadzenia związku z chwilą wyboru na stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta). Wobec innych osób reprezentujących gminę w zgromadzeniu związku, członkostwo powstaje z chwilą podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały. Członkowie zgromadzenia związku nie są więc radnymi w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Nie wiąże ich mandat z tytułu wykonywania funkcji członka organu stanowiącego związku. Potwierdzają to przepisy ustawy posługujące się pojęciem "członek zgromadzenia", a nie "radny zgromadzenia". W konkluzji Wojewoda stwierdził, że art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie stanowi podstawy prawnej podjęcia przez zgromadzenie związku międzygminnego uchwały w sprawie diet dla osób wchodzących w skład organów związku międzygminnego.
W odpowiedzi na skargę, A w J. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że na podstawie art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, szereg przepisów dotyczących funkcjonowania rady gminy, jak i członków rady gminy, znajduje zastosowanie w przypadku związku międzygminnego. Podkreślił, że intencją ustawodawcy było odpowiednie stosowanie regulacji w zakresie organizacji zgromadzenia związku i rady gminy, jak też statusu formalnego członków zgromadzenia związku międzygminnego i radnych rady gminy. Podniósł, że dieta dla radnych jest rekompensatą za pracę w organach samorządu, a także rekompensatą za utracone zarobki (w przypadku radnego będącego w stosunku pracy), przy czym nie jest istotne, czy utrata zarobków nastąpiła. W związku z tym istnieje tożsamość celów, które ma realizować dieta, tak w przypadku radnych, jak i członków zgromadzenia związku międzygminnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 99 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru jest uprawniony do zaskarżenia do sądu administracyjnego, uchwały organu związku międzygminnego.
Natomiast zgodnie z art. 86 tej ustawy, wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach z wyłączeniem spraw finansowych zastrzeżonych do właściwości regionalnej izby obrachunkowej. Właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych w zakresie działalności nadzorczej została określona w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz. U. Nr 55 z 2001 r., poz. 577 ze zm.) i nie dotyczy problematyki regulowanej zaskarżoną uchwałą. W związku z tym Wojewoda [...] był uprawniony do podjęcia wobec niej działań nadzorczych.
Na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały organu samorządu gminnego, a w konsekwencji i organu związku międzygminnego, jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa.
Niewątpliwie istotne naruszenie prawa występuje w razie podjęcia uchwały bez podstawy prawnej. Taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie, bowiem brak jest normy materialnoprawnej upoważniającej zgromadzenie związku międzygminnego do przyznawania diet osobom wchodzącym w skład organów tego związku.
W szczególności nie stanowią podstawy prawnej do podjęcia uchwały w tym przedmiocie, wymienione w zaskarżonej uchwale przepisy art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Podkreślenia wymagało, że przepis art. 69 ust. 3 tej ustawy, nakazuje odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku, przepisów dotyczących rady gminy.
Powyższe odesłanie dotyczy zatem przepisów regulujących działalność rady gminy, które odpowiednio należy odnieść do funkcjonowania zgromadzenia związku międzygminnego. W żadnym jednak razie, odesłanie zawarte w art. 69 ust. 3 cytowanej ustawy, nie dotyczy odpowiedniego stosowania do członków zgromadzenia związku międzygminnego, przepisów dotyczących statusu radnego.
Nawet w ramach wykładni gramatycznej nie można wnioskować, że przepisy dotyczące rady gminy, to również przepisy regulujące szczególną pozycję i uprawnienia samych radnych. Natomiast względy systemowe i celowościowe zupełnie wykluczają taką możliwość.
Trafnie również Wojewoda podkreślił w skardze odmienność sytuacji prawnej radnego i członka zgromadzenia związku. Jak stwierdził - organ wykonawczy gminy uczestniczącej w związku, wchodzi w skład zgromadzenia związku z chwilą wyboru na stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta). Wobec innych osób reprezentujących gminę w zgromadzeniu związku, członkostwo powstaje z chwilą podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały. W konsekwencji tego – zasadnie stwierdził w skardze, że członkowie zgromadzenia związku nie są radnymi w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Trafnie organ nadzoru wskazał, że nie wiąże ich mandat z tytułu wykonywania funkcji członka organu stanowiącego związku oraz że potwierdzają to przepisy ustawy posługujące się pojęciem "członek zgromadzenia", a nie "radny zgromadzenia".
Podkreślenia bowiem wymagało, że zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zasadniczo w skład zgromadzenia wchodzą wójtowie, których status jest odrębnie uregulowany zarówno w ustawie o samorządzie gminnym jak i w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Wójt jako organ wykonawczy, kieruje bieżącymi sprawami gminy i pobiera za to wynagrodzenie. Związek międzygminny polega na wspólnym wykonywaniu zadań przez gminy, a więc są to zadania, które wójt ma obowiązek realizować, czy to w samej gminie, czy też w ramach związku międzygminnego. Utworzenie związku międzygminnego nie uzasadnia zatem przyznawania na rzecz wójta dodatkowych środków, chociażby zostały nazwane dietami. W przeciwnym razie korzystne dla wójta byłoby rozdzielenie zakresu zadań gminy na największą liczbę związków międzygminnych, skoro za udział w każdym z nich, pobierałby określone środki finansowe, bez istotnego zwiększenia swoich obowiązków.
Podobna jest sytuacja prawna zastępcy wójta, którego zgodnie z art. 70 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy może skierować do zgromadzenia związku. Według tego przepisu, gminę w zgromadzeniu związku może również reprezentować radny. Pełni on swoje funkcje społecznie, bez wynagrodzenia. Jednakże art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi podstawę uwzględnienia przy ustalaniu wysokości diet radnych, także pełnionych przez nich funkcji. Istnieje więc podstawa prawna przyznania radnemu takiej diety, która uwzględniać będzie pełnioną przez niego funkcję w zgromadzeniu związku międzygminnego lub innych organów związku. Już z tej przyczyny - wobec radnego zbędne jest zatem sięganie do odesłania zawartego w art. 69 ust. 3 ustawy samorządowej.
Z powyższych powodów, jako całkowicie bezpodstawny, ocenić należało pogląd zawarty w odpowiedzi na skargę, według którego - na podstawie art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym - szereg przepisów dotyczących nie tylko rady gminy, ale i członków rady gminy, znajduje zastosowanie w przypadku związku międzygminnego. Bez znaczenia jest przy tym, wskazywana przez A w J., tożsamość celów, które ma realizować dieta, tak w przypadku radnych, jak i członków zgromadzenia związku międzygminnego.
Nie wymaga przecież szerszego wywodu, że każde działanie organów samorządowych musi mieć podstawę w obowiązujących przepisach prawa, przy czym w zakresie normatywnym, wiążącym się z przyznawaniem określonych uprawnień lub nakładaniem obowiązków, upoważnienie do podjęcia właściwego aktu musi być skonkretyzowane w przepisach materialnoprawnych.
Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem wyłączone jest rozszerzanie kompetencji tych organów, poprzez przyznanie uprawnień, które nie zostały w sposób nie budzący wątpliwości, ustanowione przez obowiązujące przepisy prawa.
Z tego także powodu, zgodnie z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, nadzór nad działalnością gminną, sprawowany jest według kryterium zgodności z prawem, a na podstawie art. 99 ust. 1a tej ustawy, dotyczy to również związku międzygminnego.
W kwestii dotyczącej możliwości przyznawania diet, zbliżony pogląd do powyższego, został przyjęty w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Szczecinie z 3.04.2012 r., sygn. akt II SA/Sz 118/12, dostępny w Internecie; wyrok WSA w Lublinie z 11.05.2010 r., sygn. akt III SA/Lu 106/10, dostępny w Internecie, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 883/11, dostępny w Internecie). Wyroki te dotyczyły również kwestii zwrotu kosztów podróży służbowych na rzecz członków zgromadzenia związku międzygminnego. Zagadnienie powyższe zostało uregulowane w zaskarżonej uchwale poprzez określenie, że diety obejmują również koszty podróży.
Ze wskazanych wyżej powodów, skarga w całości zasługiwała na uwzględnienie.
Na podstawie art. 94 ust. 2 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić zatem należało, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, po upływie roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia wojewodzie, uchwały lub zarządzenia, w terminie ustawowym, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Zgodnie zatem z art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) należało orzec, jak w sentencji.
Przepis art. 152 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały.