Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] nr [...], na zasadzie art.18 ust.2 pkt 1 i art.22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), Rada Gminy T. przyjęła statut Gminy stanowiący jej załącznik. Uchwała ta wpłynęła do Wojewody Ś. w dniu [...].
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, doręczonym Radzie Gminy T. w dniu [...] organ nadzoru – powołując się na przepis art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym – stwierdził nieważność powyższej uchwały. Doszedł bowiem do przekonania, że jest ona niezgodna z przepisem art.22 ust.1 cytowanej powyżej ustawy. W szczególności, w ocenie organu nadzoru, przyjęty statut nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów, zwłaszcza dotyczących trybu pracy organów gminy i uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Co do pierwszej kwestii za chybione uznał Wojewoda Ś. zawarte w § 8 ust.6 postanowienie, że Regulamin Rady Gminy określony zostanie odrębną uchwałą, bo jego zdaniem powinien on stanowić integralną część statutu.
Nadto zważył, iż przyjęty w § 6 ust.3 statutu zapis, wedle którego Gmina może w celu wykonywania zadań własnych tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami jest sprzeczny z brzmieniem art.9 ut.1 ustawy o samorządzie gminnym, który obejmuje zarówno zadania własne, jak i zlecone.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina T. domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, kwestionując pogląd organu nadzoru, wedle którego regulamin rady winien być częścią statutu. W tym zakresie wskazała, że regulamin nie nosi znamion prawa miejscowego, jak to jest w przypadku statutu, bo reguluje kwestie natury technicznej, zatem niepodobna go do tej rangi podnosić. Takie stanowisko wojewody nie znajduje oparcia zarówno w przepisach prawa, jak i orzecznictwie. W tej materii skarżąca nadto podkreśliła, że organ nadzoru niekonsekwentnie nie zakwestionował braku szczegółowego określenia trybu pracy innego organu gminy – wójta. Co do uprawnień jednostek pomocniczych powołała się na treść § 12 ust.7 statutu, twierdząc, że zawiera on wystarczającą regulację tej kwestii. Wreszcie odnosząc się do zagadnienia uprawnienia do tworzenia jednostek i zawierania umów w celu wykonania zadań naprowadziła na okoliczność, iż przyjęcie stanowiska Wojewody skutkowałoby powtórzeniem zapisu ustawy, co powszechnie uznawane jest za niedopuszczalne.
Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i zwalczając stanowisko Gminy zaprezentowane w skardze. W szczególności podniósł, iż przepis art.22 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie zastrzega obowiązek umieszczenia w statucie zapisów dotyczących trybu pracy rady. Nadto, że zakwestionował uchwalony przez skarżącą regulamin rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] dotyczącej tej materii. Poza tym Wojewoda Ś. wskazał, iż w jego ocenie zapis § 12 pkt 7 statutu pozostaje w sprzeczności z regulacją art.51 ust.3 ustawo o samorządzie gminnym, który odsyła w zakresie stanowienia uprawnień jednostki pomocniczej do statutu, nie przyznając ich radzie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
zarzuty skargi są nieuzasadnione, przeto przy braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, skarga ta nie mogła odnieść skutku. Na wstępie godzi się wyjaśnić, iż w świetle brzmienia art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (p. art.1 i art.3 §2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)). W toku postępowania badają więc czy rozstrzygnięcia nadzorcze nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały organu gminy. Formalne wymogi skargi zawarte w przepisach ustawy samorządowej i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały spełnione, w szczególności skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu, w wyniku podjęcia uchwały w tej materii, toteż należało ją rozpoznać merytorycznie.
W wyniku oceny zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia w opisanych powyżej ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż odpowiada ono prawu i to zarówno materialnemu, jak też procesowemu. Należy bowiem odeprzeć argumenty zaprezentowane przez skarżącą w uzasadnieniu skargi. W pierwszej kolejności przyszło zważyć, iż rozstrzygnięcie to spełnia warunki formalne, bo zawiera orzeczenie, jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o sposobie zaskarżenia. Wywody zawarte w motywach rozstrzygnięcia wskazują na trafność jego osnowy, aczkolwiek nie sposób nie dostrzec szerszego zobrazowania istoty sporu w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, niż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, co nie jest zabiegiem prawidłowym. W istocie jednak wypadnie podzielić pogląd Wojewody Ś., iż zakwestionowana przezeń uchwała narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.
Statut gmin jest jednym z najważniejszych aktów prawnych przez nie stanowionych. Jest aktem prawnym o charakterze normatywnym, zawierającym przepisy głównie rangi ustrojowej. Szczegółowe jego wymogi w zakresie regulowanej materii zawarte są w różnych przepisach ustawy o samorządzie gminnym.
Art.22 ust.1 tego aktu nakazuje uregulowanie w statucie organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy. Zatem już z samej niejako zasady odesłanie w tym zakresie do odrębnej uchwały rady musi być uznane za wadliwe. Oczywistym jest, że inny jest charakter przepisów statutowych (mających rangę ustrojową), a inny przepisów dotyczących wewnętrznej organizacji danego organu (generalnie są to przepisy techniczne), wszak nie ma przeszkód do uregulowania kwestii ogólnych w statucie, zaś zagadnień bardziej szczegółowych w odrębnej uchwale. Jednakowoż brak jakichkolwiek przepisów w tej materii w statucie gminy czyni go, przez pozbawienie wymaganego ustawą i istotnego elementu, niezgodnym z prawem. Stanowisko zatem skarżącej w tej materii jest błędne, zwłaszcza gdy wywodzi ona, iż żaden przepis nie wymaga, aby regulamin był częścią statutu. Oczywiście nie regulamin, ale przepisy dotyczące organizacji wewnętrznej i trybu pracy organów, po myśli art.22 ust.1 ustawy samorządowej, muszą się nim znaleźć (choćby ramowe, jak powiada się w skardze) i ta okoliczność nie powinna budzić żadnych wątpliwości.
To rozróżnienie wynika wyraźnie z treści uzasadnień orzeczeń, na jakie skarga się powołuje w tym fragmencie motywów, toteż wbrew jej sugestiom nie potwierdzają one stanowiska skargi. Regulamin prac rady nie może zastąpić w całości przepisów ustrojowych w tej materii, które są obligatoryjnym składnikiem statutu. Oceny tego stanu rzeczy nie może zmienić brak regulacji dotyczącej wójta gminy oraz niezaczepienie tej kwestii przez organ nadzoru. Przeto pozostaje ona poza niniejszymi rozważaniami. W konsekwencji czego zapis § 8 ust.6 statutu jest niezgodny z prawem.
Podobnie rzecz się ma z treścią § 12 ust.7 tego aktu, który materię w zakresie całokształtu działania sołectw przekazał do statutu sołectw uchwalanych przez Radę Gminy. Tymczasem art.51 ust.3 ustawy samorządowej wyraźnie stanowi, iż statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Jeżeli zatem statut tej kwestii nie uregulował, odsyłając ją do załatwienia w inny sposób, to dotknięty jest brakiem obligatoryjnego elementu nie pozwalającym na pozostawienie go w obrocie prawnym. Obrona zawarta w skardze jest więc nieskuteczna, pomijając już nawet zastrzeżenia co do meritum przyjętego rozwiązania.
Wreszcie za trafne uznać należało zakwestionowanie przez Wojewodę zapisu § 6 ust.3 statutu, bowiem istotnie pozostaje on w sprzeczności z brzmieniem art.9 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi o uprawnieniach gmin do tworzenia jednostek organizacyjnych i zawierania porozumień z innymi podmiotami w celu wykonywania zadań. Nie precyzuje zatem, o jakie zadania chodzi, wskazując przeto na dopuszczalność takich działań w każdym obszarze prawnego działania gmin. Oczywiście skorzystanie z tego uprawnienia jest wewnętrzną sprawą danej gminy, co oznacza, że w drodze odpowiednich działań może ona z niego skorzystać, bądź nie.
Natomiast ograniczenie owego obszaru działania do pewnego tylko zakresu zawarte w statucie gminy jest wadliwe. W niedopuszczalny sposób ogranicza bowiem ustawowy zapis, a więc modyfikuje przepis ustawy, nadto wiąże organy gminy na przyszłość. Zawężenie przedmiotowych uprawnień do zadań własnych gminy jest więc nielegalne. I nie ma tu znaczenia aktualne stanowisko rady, bo to może znaleźć wyraz w działaniach podejmowanych w konkretnej sprawie, a nie w generalnym zapisie statutu, jak też fakt, że określenie tych uprawnień w sposób odpowiadający przepisowi ustawy zostałoby ocenione za wadliwe, gdyż przy takiej zapis w statucie okazuje się zbędny.
Skoro zatem badanemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić naruszenia prawa, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.