Uzasadnienie
Rada Miejska w Jaworznie w dniu 29 października 2014 r. podjęła uchwałę nr XLVI/606/2014 w sprawie przyjęcia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych w Jaworznie. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., zwanej dalej jako "ustawa" lub "u.s.g.).
Wojewoda Śląski pismem z dnia 19 listopada 2014 r. działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej także "P.p.s.a.") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o stwierdzenie nieważności powołanej uchwały w części określonej w jej:
- - § 6 ust. 1 w zakresie wyrazów: "do pochowania zwłok ludzkich oraz" i 2 regulaminu, jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 118, poz. 687, dalej: "ustawa o cmentarzach");
- - § 6 ust. 3 i 4 regulaminu, jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o cmentarzach;
- - § 8 ust. 2 Regulaminu, jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach;
- - § 8 ust. 3 Regulaminu, jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach;
- - § 5 ust. 4 i § 8 ust. 7 Regulaminu, jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236).
- - § 13 ust. 5 pkt 1 Regulaminu, jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy w zw. z art. 124 § 1 i 143 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 482, dalej: "K.w." lub "Kodeks wykroczeń");
- - § 13 ust. 5 pkt 3 i 4 Regulaminu, jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy w zw. z art. 144 § 1 Kodeksu wykroczeń;
- - § 13 ust. 5 pkt 8 Regulaminu, jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z § 18 ust. 2 pkt 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Jaworzna, stanowiącego załącznik do uchwały z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXV/359/2012;
- - § 13 ust. 5 pkt 9 Regulaminu, jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy w zw. z art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji RP;
- - § 13 ust. 5 pkt 10 Regulaminu, jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 58 Kodeksu Wykroczeń;
- - § 13 ust. 5 pkt 11 Regulaminu, jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 63a § 1 K.w.;
- - § 14 ust. 2 Regulaminu, jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy w zw. z art. 415 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 121, dalej: "K.c.");
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru zaznaczył, że podstawę prawną kwestionowanej uchwały stanowi art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania między innymi z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Podkreślił, że zakwalifikowanie tej uchwały do aktów powszechnie obowiązujących przesądza o konieczności formułowania postanowień w niej zawartych jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że organ musi ściśle przestrzegać delegacji ustawowej i nie może wykraczać poza jej zakres, a także naruszać innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Stąd też, stosownie do konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie mogą w żaden sposób regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu. Ponowne uregulowanie materii ustawowej w uchwale zawsze będzie prowadzić do sprzeczności z obowiązującym w tym zakresie przepisem ustawy zarówno, gdy regulacje uchwały normują zagadnienia wbrew obowiązującym przepisom prawa, jak i wtedy, gdy je jedynie modyfikują lub powtarzają, co może wypaczać ich sens. Z powyższych powodów, jak zaakcentowano, tego rodzaju wady legislacyjne, w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, traktowane są jako przypadki istotnego naruszenia prawa.
W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała zawiera szereg postanowień normujących materię, która została już uregulowana innymi przepisami prawa.
Odnosząc się do stwierdzonych wadliwości organ nadzoru wskazał, że w § 6 ust. 1 i 2 regulaminu kwestie podmiotów uprawnionych do pochowania zwłok ludzkich oraz w § 6 ust. 3 i 4 kwestie zasad, na jakich następuje przyjęcie zwłok do pochowania zostały uregulowane w art. 8 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Tym samym ponowne stanowienie w tym zakresie, modyfikujące przy tym regulacje ustawowe, organ uznał za istotne naruszenie prawa.
Podobny zarzut dotyczy § 8 ust. 2 i 3, który określa zasady ponownego użycia grobu do pochowania zwłok ludzkich, co w istocie stanowi modyfikację zapisów art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.
Dalej jako bezpodstawne Wojewoda uznał wprowadzenie w § 13 ust. 5 zakazów pewnych zachowań, które zostały spenalizowane w Kodeksie wykroczeń i Kodeksie karnym. Niszczenie lub samowolne przemieszczanie urządzeń cmentarnych oraz ich elementów, jak również elementów nagrobków (§ 13 ust. 5 pkt 1), samowolne usuwanie drzew i krzewów (§ 13 ust. 5 pkt 3), niszczenie nasadzeń kwiatowych i zieleńców, zrywanie kwiatów z kwietników (§ 13 ust. 5 pkt 4) stanowią czyny wypełniające znamiona wykroczeń bądź przestępstw określonych przepisami art. 124 § 1, art. 143 § 1 i art. 144 § 1 Kodeksu wykroczeń i art. 288 Kodeksu karnego. Normy te wyraźnie uznają za wykroczenie, bądź występek zachowanie polegające na niszczeniu, uszkadzaniu lub czynieniu niezdatną do użytku cudzej rzeczy (art. 124 § 1 K.w., bądź art. 288 K.k. w zależności od wartości rzeczy), jak również uszkadzaniu urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego (art. 143 § 1 K.w.) oraz niszczeniu lub uszkadzaniu roślinności na terenach przeznaczonych do użytku publicznego (art. 144 § 1 K. w.).
Wykroczeniem jest również, zgodnie z przepisami art. 58 § 1 i art. 63a § 1 K.w., czyn polegający na umieszczaniu w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszeń, plakatów, afiszów, apeli, ulotek, napisów lub rysunków albo wystawianie ich na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem oraz żebraniu w miejscu publicznym przez osobę mającą środki egzystencji lub będącą zdolny do pracy. Tym samym ponowne umieszczenie w § 13 ust. 5 pkt 10 i 11 regulaminu zakazu takich czynów jest niedopuszczalne. Nadto określony w § 13 ust. 5 pkt 8 zakaz wprowadzenia zwierząt, z wyjątkiem psów przewodników, powiela zakaz już uregulowany w § 18 ust. 2 pkt 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jaworzna, stanowiącego załącznik do uchwały z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXV/359/20I2, zgodnie z którym zabroniono wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak schroniska, lecznice, wystawy itp.
Ponadto, zdaniem Wojewody, określone w § 14 ust 2 regulaminu zasady odpowiedzialności odszkodowawczej osób fizycznych i innych podmiotów stanowią materię już uregulowaną przepisami Kodeksu cywilnego, Kodeksu wykroczeń i Kodeksu karnego, które będą decydowały o zaistnieniu odpowiedzialności za wyrządzoną szkodę, o jej zasadach i zakresie. Zasady odpowiedzialności odszkodowawczej z oczywistych względów nie mieszczą się zatem w zakresie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który upoważnia radę wyłącznie do określenia zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń i obiektów użyteczności publicznej.
W ocenie organu nadzoru w zakresie upoważnienia ustawowego przewidzianego art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mieszczą się również wprowadzone w § 5 ust. 4 i § 8 ust. 7 unormowania dotyczące sposobu ustalania opłat za poszczególne usługi komunalne (opłaty za pochowanie i opłaty prolongacyjnej, uiszczanej z tylu ponownego użycia grobu do pochowania). Taką regulację zawiera art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który upoważnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej) do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Treść tego przepisu wskazuje zatem na przyznanie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego ogólnej kompetencji w/w zakresie.
Jednocześnie, jak podniesiono, przepis ten nie stanowi podstawy do wydania aktu prawa miejscowego, w związku z tym materia określona w § 5 ust. 4 i § 8 ust. 7 regulaminu nie może mieć miejsca w przedmiotowej uchwale.
Zdaniem organu nadzoru za niezgodny z prawem należy uznać przepis § 13 ust. 5 pkt 9 regulaminu zakazujący przebywania na terenie cmentarzy komunalnych osobom w stanie nietrzeźwym, bowiem narusza on w sposób istotny art. 52 Konstytucji zapewniający każdemu wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Cmentarz komunalny jest obiektem użyteczności publicznej, do którego prawo wstępu posiadają wszyscy zainteresowani. Zgodnie z art. 52 ust. 3 Konstytucji wolność poruszania się na danym terytorium może być ograniczona jedynie w przypadkach określonych w ustawie.
Zatem gmina mogłaby ograniczyć tę wolność poprzez ustanowienie zakazu przebywania na swoim terenie, ale tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby ustawa na to zezwalała. Tymczasem, jak stwierdził Wojewoda, nie sposób wskazać w obowiązującym systemie prawa przepisu zawierającego takie zezwolenie. Upoważnienia takiego nie można wywieść w szczególności z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, które to przepisy rzeczywiście w pewnym zakresie uprawniają radę gminy do reglamentowania chronionych konstytucyjnie wolności, w tym gospodarczej. W ocenie organu nadzoru powyższe postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie nr XLVI/606/2014 istotnie naruszają prawo, co w jego ocenie czyni wniesienie skargi zasadnym.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Jaworznie wniosła o jej oddalenie,
Zdaniem organu brak podstaw do uznania, aby w zakresie regulowanym § 6 ust. 1 – 4 oraz § 8 ust. 2 i 3 uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, skoro Wojewoda ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, iż regulacja ta stanowi powielenie przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.
Za bezpodstawny uznano także zarzut wprowadzenia do uchwały § 13 ust. 5, jako materii w istotnej części regulowanej przepisami Kodeksu wykroczeń i Kodeksu karnego. Wskazano, że przepisy karne ograniczają się wyłącznie do penalizacji określonych zachowań, z uwzględnieniem wyjątków, kiedy sankcja nie jest stosowana, a to w szczególności z uwagi na okoliczności czynu, przyczyny jego popełnienia, czy też właściwości sprawcy. Tymczasem całkowicie odmienną rolę pełni regulamin cmentarzy i jego powielenie z dyspozycjami czynów karalnych i zabronionych nie oznacza tożsamości regulacji prawnej w tym zakresie. Powołano się w tym zakresie na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 252/09. Jedynie ustanowienie zagrożenia karą, bądź informacja o takim zagrożeniu nie może być przedmiotem takiej uchwały.
Nie podzielono także stanowiska, że wskazanie w § 14 ust. 2 regulaminu zasad odpowiedzialności podmiotów świadczących usługi kamieniarskie i porządkowe stanowiło powielenie zapisów z art. 415 k.c. Kwestionowany przepis nie ma bowiem stanowić podstawy takiej odpowiedzialności, a jedynie instrument zmierzający do przypominania o obowiązku należytego korzystania z obiektów cmentarzy komunalnych i wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących konsekwencji.
Także za całkowite chybiony uznano zarzut, iż wprowadzenie zakazu przebywania na cmentarzach komunalnych osobom nietrzeźwym, narusza art. 52 Konstytucji. Pogląd organu nadzoru dotyczący dopuszczalności ograniczania wolności w istocie prowadziłby do powszechnego nieładu, a w odniesieniu do cmentarzy do zachowań, które naruszają powagę tych miejsc. Co więcej, w tym zakresie wolność obywatelska nie podlega ograniczeniu, albowiem wprowadzenie w stan nietrzeźwości następuje w sposób dobrowolny i stanowi świadomy wybór z którego wynika szereg konsekwencji, w tym niemożliwość wstępu na teren cmentarzy komunalnych w Jaworznie.
W zakresie ostatniego zarzutu naruszenia § 5 ust. 4 i § 8 ust. 7 organ odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1901/13, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego.
Na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. pełnomocnik organu przedłożył uwierzytelnione kopie uchwał Rady Miejskiej w Jaworznie w sprawie ustalenia cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej w części dotyczącej cmentarzy komunalnych. Pełnomocnik strony skarżącej zwrócił uwagę, że tym uchwałom nie został nadany charakter aktu prawa miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Natomiast stosownie do treści art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 w skrócie u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP rada gminy, jako organ władzy publicznej zobowiązana jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Natomiast stosownie do regulacji art. 94 Konstytucji RP organy jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Ustanawiając, na podstawie art. 40 ust.
2. pkt 4 u.s.g., akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a takim niewątpliwie jest cmentarz komunalny, organ stanowiący gminy jest zatem ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może naruszać ani modyfikować. Stąd też, jak słusznie zauważył Wojewoda, akt prawa miejscowego nie powinien regulować materii należącej do przepisów aktów wyższego rzędu i tymi przepisami normowanej i to nawet, jeśli taka regulacja stanowiłaby jedynie powtórzenie obowiązującego przepisu.
Z tego punktu widzenia słusznie organ nadzoru zakwestionował § 6 ust. 1 w zakresie wyrazów "do pochowania zwłok ludzkich oraz" i ust. 2 regulaminu, w którym Rada określiła katalog podmiotów uprawnionych do pochowania zwłok ludzkich, gdyż ten został określony w art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Podobnie istotną wadliwość zawiera § 6 ust. 3 i 4, który określa zasady przyjmowania zwłok do pochowania, gdyż te uregulowane zostały w art. 8 ust. 1 ww. ustawy. Określenie, w § 6 ust. 3, że "przyjęcie zwłok na cmentarzu następuje po przedstawieniu przez osobę zainteresowaną wymaganych dokumentów", jest powtórzeniem a zarazem modyfikacją ww. art. 8 ust.1, który określa, poprzez odesłanie do art. 11 ust. 5 i ust. 9 jakie dokumenty powinny zostać przedstawione. Jednakowoż w § 6 ust. 4 wprowadzono dodatkowo wymóg przedkładania wszelkich dokumentów niezbędnych do pochowania zwłok, szczątków, prochów osoby zmarłej poza granicami kraju, a wystawionych w języku obcym wraz z ich tłumaczeniem na język polski dokonanym przez tłumacza przysięgłego.
Tymczasem ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która w art. 11 ust. 5 i ust. 9 określa rodzaj dokumentów niezbędnych do pochowania zwłok (karta zgonu, zezwolenie prokuratora), takich wymogów nie zawiera. Karta zgonu wypełniana jest m.in. przez urząd stanu cywilnego dokonującego rejestracji zgonu, także tego, który nastąpił za granicą (Prawo o aktach stanu cywilnego). Inne dokumenty to zaświadczenia i pozwolenia polskich organów na sprowadzenie zwłok i szczątków z zagranicy celem ich pochowania art. 14 ust.
4. Zatem w ww. unormowaniach uchwały powtórzono istniejącą regulację prawną oraz w sposób nieuprawniony dokonano jej modyfikacji, w tym przez nałożenie dodatkowych obowiązków, które nie są wymagane przy pochówku. Z tych samych powodów należy uwzględnić zarzut istotnego naruszenia prawa odnoszący się do regulacji § 8 ust. 2 i 3 uchwały, w której określono zasady ponownego użycia grobu do pochówku zwłok ludzkich, bowiem stanowi ona powtórzenie postanowień art. 7 ust. 1 i 2 o cmentarzach, które kwestie te wprost regulują.
Podobnie istotną wadliwość zawiera § 13 ust. 5 regulaminu wprowadzając szereg zakazów zachowań, które zostały już sformułowane, a także spenalizowane w obowiązujących przepisach prawa (w jednym przypadku prawa miejscowego), których zasadniczo organ gminy nie kwestionuje. Prezentuje jednak błędny pogląd, że na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. może w tym względzie wprowadzić samodzielne, nawet identyczne w stosunku do tamtych przepisów zasady, ze względu na odmienną rolę jaką pełni regulamin. Podkreślenia wymaga, że wydanie aktu prawa miejscowego na omawianej podstawie polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach już obowiązujących, albo przepisy te uszczegółowiają, oczywiście w ramach ustawowych upoważnień. Ta nowa jakość nie może więc polegać na powtarzaniu lub modyfikowaniu przepisów wyższej rangi lub równorzędnych, ale właściwych dla danej materii (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 23 października 2014 sygn. IV SA/Gl 847/14 publ. W CBOSA).
Tymczasem zabronione zachowania określone w § 13 ust. 5 jak: niszczenie lub samowolne przemieszczanie urządzeń cmentarnych oraz ich elementów oraz elementów nagrobków (pkt 1) samowolne usuwanie drzew i krzewów (pkt 3) niszczenie nasadzeń kwiatowych i zieleńców, zrywanie kwiatów z kwietników (pkt 4) stanowią czyny wypełniające znamiona wykroczeń bądź przestępstw określonych przepisami art. 124 § 1, art. 143 § 1 i art. 144 § 1 Kodeksu wykroczeń i art. 288 Kodeksu karnego. Wykroczeniem jest również, zgodnie z przepisami art. 58 § 1 i art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń, czyn polegający na umieszczaniu w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszeń, plakatów, afiszów, apeli, ulotek, napisów lub rysunków albo wystawianie ich na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem oraz żebraniu w miejscu publicznym przez osobę mającą środki egzystencji lub będącą zdolną do pracy.
Natomiast w § 13 ust. 5 pkt 10 i 11 powiela zakaz ww. zachowań. Z kolei o zakazie wprowadzenia zwierząt, z wyjątkiem psów przewodników, organ stanowiący wypowiedział się w § 18 ust. 2 pkt 1 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jaworzna, stanowiącego załącznik do uchwały z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXV/359/20I2, mającej również walor aktu prawa miejscowego.
Reasumując wskazać wypada, iż Sąd podziela podniesione przez skarżącego tezy dotyczące niedopuszczalności dokonywania powtórzeń unormowań zawartych w innych aktach normatywnych. Tego typu inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego uznać należy z punktu widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OwSS 2000, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r.). Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje bowiem ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej, podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie – por. § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie – Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Innymi słowy – stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące.
Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Dlatego też z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Jednakowoż normy prawa miejscowego muszą ściśle mieścić się w granicach delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących.
Z tego punktu widzenia przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 jest ustanowienie przez prawodawcę lokalnego zakazów związanych ze spożywaniem napojów alkoholowych na terenie cmentarza (§ 13 ust. 5 pkt 9). Sprawy związane ze sprzedażą, podawaniem oraz spożywaniem napojów alkoholowych uregulowane zostały szczegółowo w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ustawa ta upoważnia rady gmin do ustanowienia, na podstawie art. 14 ust. 6, czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, lecz wprowadzanie tego rodzaju zakazów nie może następować w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
Ponadto słusznie organ nadzoru wskazał, że z naruszeniem wyrażonej w art. 52 Konstytucji wolności poruszania się w § 13 ust. 5 pkt 9 regulaminu zakazano przebywania na terenie cmentarza osobom w stanie nietrzeźwym. Bez wątpienia cmentarz, jako obiekt użyteczności publicznej, jest miejscem powszechnie dostępnym, dlatego też ograniczenie możliwości przebywania na jego terenie określonym osobom może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji). Tymczasem art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie stanowi upoważnienia do wprowadzenia takiego ograniczenia.
Dodatkowo można wskazać, że uregulowanie to jest całkowicie nieprecyzyjne, stąd godzi także w zasady poprawnej legislacji. Nie wiadomo bowiem czy chodzi o nietrzeźwość wyrażoną zawartością alkoholu w organizmie, czy o uwidocznione objawy spożycia alkoholu. W tym pierwszym przypadku nietrzeźwość mogłyby wykazać jedynie badania, do przeprowadzenia których musi być wyraźna podstawa prawna, a przedmiotowa uchwała z pewnością jej nie stanowi.
Istotną wadliwość zawiera również § 14 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w którym Rada ustanowiła zasady odpowiedzialności odszkodowawczej osób fizycznych i innych podmiotów w przypadkach tam wymienionych. Takie postanowienia uchwały pozostają w rażącej sprzeczności z przepisami prawa cywilnego, które kształtują zasady odpowiedzialności deliktowej (art. 425 i nast. K.c.), a mające zasadniczo charakter iuris cogentis. Właśnie według tych przepisów kształtuje się odpowiedzialność określonych osób za wyrządzoną szkodę. Nieuprawnione było zatem regulowanie w drodze prawa miejscowego materii objętej przepisami prawa cywilnego.
W zakresie upoważnienia ustawowego przewidzianego art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mieszczą się również postanowienia zawarte w § 5 ust. 4 i § 8 ust. 7 regulaminu dotyczące jednorazowej opłaty na utrzymanie cmentarza (media) doliczanej do opłat za pochowanie oraz opłaty prolongacyjnej, uiszczanej z tytułu ponownego użycia grobu. Pojęcie "zasady i tryb korzystania" z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, nie obejmuje bowiem określenia zasad odpłatności za ich korzystanie. Zasadnie motywował organ nadzoru tę część zakwestionowanej uchwały, że do unormowania materii dotyczącej zasad i sposobu ustalania opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego możliwym jest wskazanie bezpośredniej podstawy prawnej, którą stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej upoważniający organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej) do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
Można tylko zauważyć, że materia ta została uregulowana w uchwale z Nr XII/138/2007 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 30 sierpnia 2007 r., gdzie w załączniku do tej uchwały przewidziano jednorazową opłatę przy pochówku za utrzymanie cmentarza (media) – punkt 9 tabeli, oraz odnowę opłaty cmentarnej po 20 latach – punkt 6 tabeli.
Mając na względzie powyższe zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności przepisów przedmiotowego regulaminu w przywołanych powyżej jednostkach redakcyjnych, jako istotnie naruszających obowiązujące, a przytoczone powyżej przepisy prawa powszechnie obowiązującego.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, jak orzeczono w sentencji.