Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] r. J. Ł. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o przyznanie pomocy w formie pokrycia kosztów pobytu w hostelu, zasiłku celowego na wykupienie recept za IX 2008 r., zasiłku celowego na okulary, przyśpieszenia skierowania do DPS, przyznania bonów żywnościowych.
Postanowieniem z dnia [...] r. Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593) postanowił przekazać wyżej wskazany wniosek wraz z kwestionariuszem wywiadu środowiskowego do organu właściwego w sprawie, tj. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. W uzasadnieniu wskazano, że J. Ł. przebywający na terenie Gminy C. jest osobą bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, a miejscem jego ostatniego zameldowania na pobyt stały był W. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. Ł. wyraził niezadowolenie obszernie opisując swoją sytuację osobistą i zdrowotną. Zwrócił uwagę na przewlekłość procedur i pozbawienie go pomocy przy każdej zmianie miejsca zamieszkania.
Ponadto podał, że od 2005 do IV 2007 otrzymywał pomoc z MOPS w U. oraz, że w związku ze zmianą miejsca zamieszkania, od czerwca 2007 r. pomocy udzielał mu Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ podał, że J.Ł. od siedmiu lat nie zamieszkuje we W., a od kilku lat jest osobą rozwiedzioną. Wskazał, że ww. zamieszkiwał na terenie U., a od [...] r. w B. przy ul. [...] na podstawie umowy najmu. Fakt zamieszkiwania pod wskazanym adresem potwierdza zaświadczenie Urzędu Gminy w B. o zameldowaniu na pobyt czasowy na okres od [...] r. do [...] r. Następnie J. Ł. zamieszkał w lokalu przy ul [...] w B. Gmina ta decyzją z dnia [...] r. Nr [...] skierowała go do Domu Pomocy Społecznej dla [...] i jak wynika z pisma Powiatowego Centrum Pomocy Społecznej w C. z [...] r. został on umieszczony na liście osób oczekujących.
Nadto organ wskazał, że z uwagi na stan zdrowia J.Ł. przebywał w szpitalu, a od [...] r. przebywa w hostelu w C. Organ podał również, że z pisma J. Ł. z dnia [...] r. skierowanego do Kolegium wynika, że chciałby przebywać w B. Następnie organ powołując się na treść art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wyjaśnił, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku natomiast osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Podał, że w świetle art. 6 pkt 8 tej ustawy osoba bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalny w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkujaca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Ponadto organ powołując się na treść art. 25 k.c. stwierdził, że o miejscu zamieszkania decyduje fakt przebywania danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Zamiar zaś taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
W stanie faktycznym i prawnym sprawy organ odwoławczy uznał, że dla ustalenia gminy właściwej, a tym samym ośrodka pomocy społecznej właściwego do rozpoznania wniosku, koniecznym jest ustalenie miejsca zamieszkania zainteresowanego oraz dokonanie właściwej oceny czy ww. jest osobą bezdomną. Materiał zgromadzony w aktach sprawy, zdaniem organu, nie wyjaśnia bowiem w sposób niebudzący wątpliwości sytuacji J.Ł. Organ zaznaczył przy tym, że informacje o okolicznościach pobytu ww. w B. uzyskał z innego toczącego się postępowania.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie J.Ł. zarzucił organowi odwoławczemu nienależytą staranność w rozpoznaniu sprawy. Wskazał, że do czasu hospitalizacji w szpitalu w C. trwającej do [...] r. przebywał w B. w wynajętym lokalu, do którego nie mógł wrócić po opuszczeniu szpitala, gdyż uniemożliwiono mu dostęp do niego oraz, że w tym zakresie toczą się postępowania przed sądem powszechnym o czym poinformował MOPS w C. Podał, iż do wywiadu wniósł również informacje, że nadal posiada klucze do wskazanego lokalu, że do [...] r. otrzymywał rachunki dotyczące jego użytkowania oraz, że nadal korzysta z usług lekarza rodzinnego w Gminie B. Zdaniem skarżącego okoliczności te wskazują, że miejscem jego zamieszkania jest B., a pobyt w hostelu w C. ma charakter tymczasowy, a nadto, że sugerowana przez Kolegium bezdomność nie znajduje uzasadnienia. Ponadto w piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący domagał się zobowiązania organu do wypłaty zadośćuczynienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowane stanowisko w sprawie. Ponadto przy piśmie procesowym z dnia [...] r. Kolegium przesłało kopię odpisu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta W. oraz Burmistrzem Miasta C. skierowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Na rozprawie skarżący złożył wniosek o przyznanie kosztów przejazdu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego, co wynika z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie kasacyjne, którym organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji o przekazaniu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. do organu miejscowo właściwego wniosku skarżącego o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przyjdzie w tym miejscu podkreślić, że przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy z urzędu muszą przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.). Oznacza to, że na organach administracyjnych ciąży obowiązek badania swojej właściwości, bowiem naruszenie przepisów w tym zakresie skutkuje sankcją nieważności rozstrzygnięć wydanych przez organ niewłaściwy (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Przekazanie podania według właściwości służy zatem doprowadzeniu do załatwienia konkretnej sprawy przez odpowiedni organ. Dla zastosowania trybu przewidzianego w art. 65 k.p.a., konieczne jest zatem ustalenie, że organ, do którego przekazano podanie jest właściwy do jego rozpatrzenia.
Problematyka właściwości miejscowej organów udzielających świadczeń z pomocy społecznej uregulowana została w art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.).
Stosownie do tych regulacji, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku [...] miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Zgodnie z brzmieniem art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalny w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkujaca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Natomiast w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 cyt. ustawy).
Z analizy powyższych przepisów wynika, że zasadą jest, iż organem właściwym w sprawach o świadczenia z pomocy społecznej jest organ miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o te świadczenia.
W rozpatrywanej sprawie organ pomocy społecznej w C., do którego skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczeń uznał się niewłaściwym miejscowo, ponieważ stwierdził, że w trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że strona przebywająca na terenie Gminy C., ostatnio zameldowana na pobyt stały we W., jest osobą bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Przy czym organ ten nie wyjaśnił i nie uzasadnił bliżej tak zajętego stanowiska co wymagało odniesienia się do sytuacji określonych w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej pozwalających na uznanie osoby za bezdomną. Jeżeli, jak można domniemywać, organ uznał, że w sprawie zaistniała druga z sytuacji określonych w powołanym wyżej przepisie to powinien był między innymi wykazać, że strona nie ma możliwości zamieszkania w miejscu stałego zameldowania. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ ten przeprowadził postępowanie wyjaśniające celem dokonania ustaleń faktycznych w tym zakresie.
Ustalenia organu sprowadzają się natomiast do ogólnego stwierdzenia zawartego w części VII formularza "ocena sytuacji osoby/rodziny i wnioski pracownika socjalnego", że strona "z W. wyjechała w 2000 r. i często zmienia miejsce pobytu". Co więcej pomimo, iż skarżący twierdził, że od 2004 r. przebywa w B., na co wskazuje treść formularza wywiadu środowiskowego, organ nie wyjaśnił kwestii dotyczącej jego miejsca zamieszkania. Powyższe miało natomiast istotne znaczenie, bowiem zgodnie z regulacją art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej organem właściwym do udzielenia świadczeń z pomocy społecznej co do zasady jest organ miejsca zamieszkania wnioskodawcy.
Przyjdzie wskazać, że również w postępowaniu zażaleniowym skarżący powoływał się na okoliczność zamieszkiwania na terenie Gminy B., gdzie udzielano mu świadczeń z pomocy społecznej, a nadto wyraził wolę przebywania w tej miejscowości.
W tej sytuacji Kolegium słusznie uznało, iż w sprawie niezbędne jest przeprowadzenie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że tylko na tej podstawie możliwe jest dokonanie prawidłowej oceny, czy w sprawie w rzeczywistości zachodzi przesłanka bezdomności, o której mowa w art. 101 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Przy czym organ odwoławczy trafnie wskazał, że obowiązkiem organu I instancji jest przede wszystkim konieczność ustalenia miejsca zamieszkania skarżącego, w rozumieniu art. 25 k.c. Słusznie organ ten uznał, iż za dokonaniem ustaleń w tym zakresie przemawia fakt zamieszkiwania skarżącego w B., gdzie był zameldowany na pobyt czasowy przed jego pobytem w szpitalu w C. i następującym po nim pobycie w hostelu w C., otrzymywania świadczeń z pomocy społecznej udzielanej mu przez organ Gminy B., w tym skierowania go do domu pomocy społecznej dla [...] zważywszy, że przy tej ostatnio wymienionej formie pomocy właściwą jest gmina miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust.1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy).
Jednoznaczne wyjaśnienie kwestii charakteru pobytu skarżącego w B. pod kątem przesłanek warunkujących uznanie, czy miejscowość ta stanowi miejsce zamieszkania skarżącego, przy uwzględnieniu okoliczności związanych z czasowym przebywaniem skarżącego na terenie Gminy C., będzie dopiero stanowiło podstawę do ustalenia organu miejscowo właściwego w zakresie udzielenia skarżącemu wnioskowanych świadczeń z pomocy społecznej.
W tych okolicznościach należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego wszechstronnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem jednoznacznego ustalenia miejsca zamieszkania skarżącego. W konsekwencji Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało prawo, a w szczególności, aby podjęte zostało z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Przyjdzie dodatkowo zauważyć, iż na konieczność wyjaśnienia kwestii miejsca zamieszkania skarżącego wskazuje ponadto postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2007 r. I OW 39/09, którym oddalono wniosek Prezydenta Miasta W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Burmistrzem Miasta C. Podniesione przez skarżącego na etapie skargi okoliczności mające przemawiać za przyjęciem, że jego miejscem zamieszkania jest B., powinny być przedstawione właściwemu organowi, który zobowiązany będzie do dokonania ich oceny w kontekście całokształtu poczynionych we wskazanym zakresie ustaleń. Natomiast wbrew twierdzeniom skargi okoliczności te nie znajdują odzwierciedlenia w wywiadzie środowiskowym.
Odnosząc się natomiast do żądania skarżącego dotyczącego zobowiązania organu do wypłacenia zadośćuczynienia w związku z przewlekłością postępowania należy stwierdzić, iż roszczenia odszkodowawcze mogą być dochodzone wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 200 wyżej powołanej ustawy, sąd orzeka o zwrocie kosztów tylko w orzeczeniu uwzględniającym skargę. Wobec nieuwzględnienia skargi, co skutkowało jej oddaleniem, nie było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów.