Uzasadnienie
W dniu [...] M.I. wystąpiła do Spółki A S.A. w C. o udzielenie następującej informacji publicznej:
- 1) ile w okresie od początku obowiązywania umowy z dnia [...], nr [...], do dnia złożenia wniosku, nałożono kar umownych z trybie § 7 umowy,
- 2) w ilu przypadkach wniesiono do B odwołanie od tych kar w trybie § 6 ust. 5 umowy,
- 3) ile takich odwołań zostało uwzględnionych, tj. B w K. anulował nałożoną karę.
Wnioskodawczyni domagała się przesłania odpowiedzi drogą pocztową.
Wskazana Spółka przesłała wnioskodawczyni kopię wymienionej umowy informując jednocześnie, że dane związane z jej wykonaniem i realizacją nie stanowią informacji publicznej.
Uwzględniając skargę M.I. na bezczynność Spółki prawomocnym wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 35/13, tut. Sąd zobowiązał Zarząd Spółki do załatwienia przedmiotowego wniosku, stwierdzając, że dane nim objęte stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.). zwanej dalej "ustawą o dostępie".
Decyzją z dnia [...] organ odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Wskazując na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie organ uznał, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, której uzyskanie musi być uzasadnione istnieniem interesu publicznego. Spółka musiałaby bowiem dokonać podliczenia kar nałożonych na nią w okresie od [...] do [...], a nadto dokonać analizy i podliczenia, w ilu przypadkach zostały wniesione odwołania i ile z nich okazało się skuteczne. Tymczasem wnioskodawczyni nie wykazała interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanej informacji.
Jednocześnie w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie organ wywodził, że żądane dane dotyczą sfery tajemnicy przedsiębiorcy oraz tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (art. 11 ust. 4 tej ustawy). W końcu organ wskazał, że adresatem wniosku powinien być B w K. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.I. zarzuciła, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji przetworzonej, która musi być specjalnie przygotowana według kryteriów podanych przez wnioskodawczynię. Tymczasem informacja o ilości nałożonych kar umownych odwołań i nieuwzględnionych odwołań z pewnością znajduje się w posiadaniu Spółki i to w takim kształcie, w jakim jest ona wnioskowana.
Natomiast tajemnicy przedsiębiorstwa nie mogą stanowić kwestie związane z wydatkowaniem publicznych funduszy, a ponadto nie wykazano, w jaki sposób ujawnienie żądanych informacji mogłoby wyrządzić Spółce szkodę, a tylko taka przesłanka mogłaby uzasadnić odmowę udzielenia informacji publicznej.
Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy swoją pierwotną decyzję.
W uzasadnieniu podniósł, że udzielenie żądanych informacji wymaga dokonania analizy zasobu dokumentów z kilku lat, w celu wybrania tylko tych, których oczekuje strona, a więc chodzi o proces tworzenia jakościowo nowej informacji, a więc informacji przetworzonej, związanej z towarzyszącym mu wkładem intelektualnym pracowników organu. Natomiast wnioskodawca domagający się informacji przetworzonej celem wykazania, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania administracji publicznej. Odnośnie objęcia danych z wniosku tajemnicą przedsiębiorcy organ podał, iż Spółka nie dysponuje majątkiem publicznym, gdyż jest spółką prawa handlowego i po uzyskaniu osobowości prawnej wniesione wkłady stały się jej majątkiem, różnym od majątku publicznego. Akcjonariusze mają jedynie uprawnienia wynikające z posiadanych akcji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.I. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zarzucając im naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a także naruszenie przepisów procedury administracyjnej – art. 10 § 1 i art. 11 Kpa.
W pierwszej kolejności skarżąca dopatrzyła się sprzeczności w stanowisku organu podającego, że nie dysponuje majątkiem publicznym, co sugerowałoby, że organ kwestionuje przynależność wnioskowanych danych do kategorii informacji publicznych, co zostało już przesądzone wyrokiem wydanym w przedmiocie bezczynności organu, a ponadto, gdyby nie chodziło o informację publiczną to nie byłoby podstaw do wdania decyzji. Dalej zarzuciła błędne zakwalifikowanie żądanych informacji jako przetworzonych. Jej zdaniem sięgnięcie do dokumentacji i zliczenie przypadków nałożenia kar, odwołań i uwzględnionych odwołań wymagało jedynie prostych czynności technicznych, co w świetle orzecznictwa nie może być uznane za przetwarzanie informacji. Nawet gdyby jednak przyjąć taką kwalifikację, to skarżąca nie została wezwana do wykazania interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanych danych. Zdaniem skarżącej organ nie wykazał też przesłanek odmowy udzielania informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.
Nie wskazał chociażby, aby podjął jakiekolwiek działania w celu zachowania żądanych danych w poufności. Z kolei pozbawione podstaw prawnych było odsyłanie skarżącej do innego podmiotu. Skarżąca wytknęła w końcu, że niezgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie w decyzjach nie podano imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji.
Odpowiadając na skargę Spółka A S.A. w C. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ wywiódł, iż informacja prosta nie wymaga analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, gdyż w takich przypadkach informację należy kwalifikować jako przetworzoną. Odnoście tajemnicy przedsiębiorcy organ uważa, że jest ono szersze od tajemnicy przedsiębiorstwa i należy je rozumieć jako informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób, związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacjami takimi są niewątpliwie dokumenty, które stanowią realizację umów w sprawach zamówień publicznych i dlatego zasadna była odmowa udostępnienia wnioskowanych danych. Za niezasadne organ uznał też zarzuty proceduralne skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom obowiązującego prawa. Kwestia przynależności danych objętych wnioskiem skarżącej z dnia [...] do kategorii informacji publicznych nie może być przedmiotem kontrowersji, gdyż została już przesądzona wyrokiem tut. Sądu z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 35/13. Rozważenia wymagają więc jedynie przyczyny odmowy jej udzielenia. Jako pierwszą organ wskazał okoliczność, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, a skarżąca nie wykazała, by uzyskanie przez nią informacji publicznej było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pierwsza, zarzucona w skardze, wadliwość tego stanowiska polega na tym, że organ w ogóle nie wzywał skarżącej do wykazania tego interesu i nie odniósł się do tego nawet w odpowiedzi na skargę. Tymczasem co prawda wezwanie takie wprost nie jest wskazane w ustawie o dostępie, ale obowiązek organu w tym zakresie można wywieść zarówno z ogólnych zasad procedury administracyjnej (art. 7-9 Kpa), jak i pośrednio z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie, według którego nie można od strony żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
O ile zakaz ten dotyczy własnego interesu strony, to nie obejmuje on wykazywania interesu publicznego, a zatem wydanie decyzji odmownej bez uprzedniego wezwania, odnośnie przesłanek z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nie jest dopuszczalne. Konieczność wystosowania omawianego wezwania została już powszechnie przyjęta w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10, zbiór LEX nr 741347). Już z tego powodu zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Jednakowoż zastrzeżenia budzi również samo zakwalifikowanie wniosku jako dotyczącego informacji przetworzonej. Organ odniósł się do tego zagadnienia właściwie w sposób abstrakcyjny bez nawiązania do samego żądania wniosku. Opiera się ono o postanowienia umowy, która – mimo udostępnienia jej skarżącej – nie została dołączona do akt administracyjnych, w związku z czym nie można nawet ocenić, czy wskazane w wniosku paragrafy umowy przewidują karę i odwołanie, a w konsekwencji, czy istnieje przedmiot wniosku.
Niezależnie od tego ogólnikowe powołanie się na obszerność dokumentacji i konieczność jej analizy, z intelektualnym wkładem pracowników, jest niewystarczające do uznania żądanej informacji za przetworzoną. Z akt sprawy nie wynika w szczególności, czy i w jaki sposób organ rejestrował nałożone kary i wniesione odwołania. O ile bowiem takie czynności były wykonane, to samo zliczenie pozycji kar i odwołań stanowiłoby prostą operację, pozbawioną owego intelektualnego zaangażowania. Ponadto zważyć wypadnie, że skarżąca mogła sformułować wniosek w ten sposób, że domagałaby się udostępnienia dokumentów o nałożeniu kary i samych odwołań. Wówczas nie można byłoby mówić o przetwarzaniu informacji. Tym bardziej więc nie stanowi takiego przetworzenia podanie ilości dokumentów, o ile ich charakter jest wyodrębniony w materiałach organu. Pod tym względem sprawa nie została należycie wyjaśniona z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 Kpa.
Również co najmniej przedwczesne jest powoływanie się przez organ na tajemnicę przedsiębiorcy, która w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie może ograniczać prawo do informacji publicznej. Decyzje obu instancji przytaczają w tym zakresie jedynie stan prawny, bez żadnego odniesienia go do okoliczności niniejszej sprawy. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wyraża pogląd, że dokumenty stanowiące realizację umów w sprawach zamówień publicznych objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, a jedynie umowa z B podlegała udostępnieniu na podstawie art. 139 ust. 3 Prawa zamówień publicznych. Tymczasem ex lege nie powstaje między tymi kwestiami żadna zależność. Uregulowanie w ostatnio wymienionym przepisie zasady jawności umów zawartych nie oznacza, że pozostałe dokumenty związane z realizacją zamówień nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, zbiór LEX nr 1122883).
Jak już na początku stwierdzono, przynależność żądania wniosku do kategorii informacji publicznej została w niniejszej sprawie przesądzona poprzednim wyrokiem. Natomiast przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy muszą być szczegółowo wyjaśnione i rozważone na tle konkretnego przypadku, co w niniejszej sprawie w ogóle nie nastąpiło.
Konieczne jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w nakreślonych wyżej kierunkach i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzeczono, jak w sentencji, przy czym o kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i 205 § 1 tego Prawa.
bu