Uzasadnienie
Starszy Inspektor Inspekcji Pracy wystąpieniem z dnia [...] nr[...], skierowanym do M. F. i A. M. – F. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą Piekarnia – Ciastkarnia A s.c., wniósł o wykonanie ujętych tam wniosków. Jako podstawę prawną wydania wystąpienia wskazano art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 11 pkt 8 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 z późn. zm.).
M. F. i A. M. F. odwołali się od powyższego wystąpienia do Okręgowego Inspektora Pracy w K. w części nakładającej obowiązek naliczenia i wypłacenia piekarzom P. P., W. B., S. S. i R. K., pracującym w godzinach od 20 do 4 dodatku za pracę w porze nocnej za okres 3 lat wstecz.
Okręgowy Inspektor Pracy w K. w piśmie z dnia [...] nr [...] wyjaśniając podstawy prawne wydania wystąpienia uznał jednocześnie zarzuty odwołujących za nieuzasadnione.
Pismem z dnia [...] M. F. i A. M. – F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższe pismo Okręgowego Inspektora Pracy w K., uznając je za decyzję administracyjną. W treści skargi skarżący powołali się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA 3622/02, w którym stwierdzono, że wystąpienie Państwowego Inspektora Pracy zawierające rozstrzygnięcie o nałożeniu na jego adresata określonych obowiązków prawnych jest w istocie decyzją administracyjną podlegającą zaskarżeniu do NSA. W konsekwencji zdaniem skarżących organ rozpoznając odwołanie winien wydać decyzję administracyjną zawierającą elementy określone w art. 107 K.p.a., a nie informować ich wyłącznie za pośrednictwem pisma.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie stwierdzając, że zarówno wystąpienie inspektora pracy z dnia [...] jak i zaskarżone pismo z dnia [...] wbrew twierdzeniom skarżących, nie są decyzjami administracyjnymi ani innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., które podlegałyby kontroli sądu administracyjnego. Organ argumentował, że taki pogląd został ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w postanowieniu z dnia 20 czerwca 2006 r. I OSK 710/06, postanowieniu z dnia 14 czerwca 2007 r. I OSK 788/07 oraz postanowieniu z dnia 23 września 2009 r. I OSK 1235/2009.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie m.in. legitymacji skarżącego, zachowania terminu wniesienia skargi i spełnienia przez nią warunków formalnych, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi m.in. o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji tych sądów został natomiast doprecyzowany przepisami art. 3 § 2 i 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 53, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Wynikają one także ze szczegółowych przepisów zawartych w innych aktach prawnych.
Stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach w sprawach skarg na:
- 1. decyzje administracyjne;
- 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie;
- 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6. akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Przedmiotem skargi jest pismo Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] nr [...] stanowiące odpowiedź na pismo skarżącego z dnia [...] kwestionujące wystąpienie pokontrolne inspektora pracy z dnia [...] nr rej. [...] W rezultacie decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia oceny charakteru wystąpienia pokontrolnego.
W ocenie Sądu wystąpienie pokontrolne nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., podlegających kontroli sądu administracyjnego. Podzielono tym samym pogląd wyrażony w obszernym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Między innymi w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 371/10 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) stwierdzono jednoznacznie, że pomimo początkowych rozbieżności w orzecznictwie co do charakteru prawnego wystąpienia wydawanego przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, w chwili obecnej jednolicie przyjmuje się, iż wystąpienie Inspektora Pracy nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym niż decyzja aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem nie podlega kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Taki pogląd został również wyrażony w wielu innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w postanowieniu z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 710/06, postanowieniu z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 788/07, postanowieniu z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 860/07, postanowieniu z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. I OSK 198/07, postanowieniu z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 626/09, w wyroku z dnia 15 października 2008 r., sygn. I OSK 1478/07 oraz wyroku z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 405/08.
Przesądzając o braku kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy przyjdzie wyjaśnić, że wystąpienie pokontrolne jest środkiem prawnym, za pomocą którego właściwy inspektor pracy kieruje do podmiotu kontrolowanego wezwanie o usunięcie stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń przepisów prawa pracy oraz w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych (art. 11 pkt. 8 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.). W konsekwencji wystąpienie właściwego organu Państwowej Inspekcji Pracy jako niemające charakteru aktu władczego, a ograniczające się wyłącznie do stwierdzenia faktu naruszenia przepisów prawa pracy i wezwania do jego usunięcia w wyznaczonym terminie, nie jest decyzją administracyjną. Wystąpienie nie jest również innym niż decyzja aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wprost z przepisu tego wynika, że potraktowanie aktu lub czynności organu administracji za akt administracyjny indywidualny wymaga, by dotyczył on uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Wystąpienie organu Państwowej Inspekcji Pracy nie rodzi po stronie pracodawcy żadnego obowiązku, nie stwarza również po stronie pracownika pracodawcy żadnego dodatkowego uprawnienia. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy podmiot, do którego skierowano wystąpienie, jest jedynie obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, nie dłuższym niż 30 dni, zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie realizacji wniosków pokontrolnych. Jednocześnie sam obowiązek poinformowania o sposobie wykonania wniosków nie rodzi dla pracodawcy żadnych negatywnych skutków w przypadku jego niewykonania. Nie przewidziano bowiem w przepisach (w tym przepisach kodeksu pracy) żadnej sankcji za nieuwzględnienie wystąpienia przez pracodawcę. Natomiast obowiązek poinformowania o sposobie wykonania wniosków nie jest równoznaczny z obowiązkiem wykonania wystąpienia.
W świetle powyższych rozważań nie można przyjąć, że wystąpienie dokonane na podstawie art. 11 pkt 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, stanowi władcze rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, jak również akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W związku z tym, że zaskarżone wystąpienie inspektora pracy nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. dlatego też nie przysługuje na nie skarga do Sądu.
Z tych względów Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.