Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy C. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej C., na podstawie art. 3, art. 7 pkt 4, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 11, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) oraz art. 44 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) a także art. 62, art. 104, art. 130 § 4 i art. 162 § 2 ustawy K.p.a. postanowiono przyznać M.C. zasiłek celowy z przeznaczeniem na:
- 1) opłatę energii elektrycznej w wysokości 87,99 zł,
- 2) zakup opału w wysokości 650 zł,
- 3) zakup leków w wysokości 185,67 zł w miesiącu październiku 2014 r.;
Realizacja zasiłku na energię elektryczną nastąpić miała w formie przelewu na indywidualne konto odbiorcy A Sp. z o.o., a zasiłku na zakup opału i leków w formie gotówki, w terminie 24 października 2014 r.;
Z uwagi na ważny interes strony, nadano decyzji w zakresie zasiłku celowego na zakup opału i leków rygor natychmiastowej wykonalności.
W osnowie decyzji orzeczono nadto, że zasiłek celowy na zakup opału i leków przyznany jest pod warunkiem dostarczenia do dnia 10 listopada 2014 r. imiennego dokumentu potwierdzającego zakup opału oraz leków, a w przypadku niedopełnienia tego warunku organ administracji publicznej uchyli decyzję w części ust. 1 pkt.
- 2) i 3) na podstawie art. 162 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu wyżej wymienionej decyzji organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 2 ust. 1, art. 3, art. 11 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych jak również art. 62, art. 104 i art. 162 kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie wskazał, że w dniu 2 października 2014 r. wpłynął wniosek M.C. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na opłatę energii elektrycznej i zakup opału oraz wniosek T.C. o zasiłek celowy na zakup żywności. Podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu 13 października 2014 r. wniosek został uzupełniony przez M.C. i T.C. o zasiłek celowy na leki. Organ ustalił, że wnioskodawcy są osobami bezrobotnymi zarejestrowanymi w Urzędzie Pracy w Ż. bez prawa do zasiłku, wspólnie zamieszkują i prowadzą gospodarstwo domowe, w miesiącu wrześniu 2014 r., dzięki przyznanym świadczeniom z pomocy społecznej, osiągnęli dochód w wysokości 491 zł, a ich wydatki w tym okresie wyniosły w sumie 110,20 zł. Strona otrzymała zasiłek celowy na zakup leków w miesiącu: lutym 2014 r. (125,26 zł), kwietniu 2014 r. (97,22 zł), czerwcu 2014 r. (258,43 zł), lipcu 2014 r. (237,79 zł) oraz wrześniu 2014 r. (228 zł) jednakże każdorazowo podczas wizyty pracownika socjalnego odmawiała okazania dokumentów potwierdzających ich zakup.
Następnie organ, powołując się na orzeczenie wydane w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 292/08 wyjaśnił, że powodem, dla którego decyzję o przyznaniu zasiłku celowego na zakup leków i opału obwarowano warunkiem rozliczenia wydatkowania był brak możliwości oceny, czy wydatki ze środków publicznych zostały wykorzystane w sposób zgodny z przeznaczeniem. W ocenie organu zostały spełnione ustawowe wymogi do przyznania wnioskowanego świadczenia.
M.C. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] r. nr [...], domagając się uchylenia jej ust. 3 pkt 1 w zakresie jakim został zobowiązany do dostarczenia do dnia 10 listopada 2014 r. imiennego dokumentu potwierdzającego zakup leków. Odwołujący wskazał, że dotychczas wystarczające było złożenie przez niego oświadczenia, że środki pieniężne otrzymywane z pomocy społecznej przeznacza na zakup leków. Następnie podkreślił, że jest osobą niepełnosprawną, przewlekle chorą i w związku z tym przyjmuje od kilku lat leki. Dodał także, że każdorazowo do wniosków o sfinansowanie zakupu leków zaordynowanych przez lekarza rodzinnego i lekarzy specjalistów przedkłada oryginały recept. Poza tym podniósł zarzut, że organ żądając od niego okazania faktur z apteki nie oparł się na żadnym artykule ustawy o pomocy społecznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17, art. 18, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7, art. 8, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium zacytowało treść art. 39 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 3 i 4, art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 4 oraz art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Podniosło, że przyznawanie zasiłku celowego odbywa się na zasadzie uznania administracyjnego, które jest konstrukcją prawną dającą organowi możliwość przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej, w granicach wyznaczonych przez prawo. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej i powinna się ostać w obrocie prawnym. Kolegium wyjaśniło, że zasiłek celowy jest przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej co oznacza, że w chwili występowania o pomoc musi zarówno istnieć cel, o którego realizację występuje strona jak i wnioskowana potrzeba musi mieć charakter niezbędny.
Następnie Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji przyznał M.C. i T.C. zasiłek celowy na zakup opału, leków i opłatę energii elektrycznej w miesiącu październiku 2014 r. na łączną kwotę 923,66 zł. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, iż wnioskodawca kwestionuje nałożone na niego zobowiązanie do przedłożenia imiennych dokumentów, rachunków za zakup opału i leków z przyznanych środków. Zdaniem Kolegium zobowiązanie zawarte w punkcie 5 zaskarżonej decyzji, wbrew twierdzeniu strony, jest w pełni uzasadnione i zgodne z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Organ wydający decyzję uznaniową nie jest związany normą prawa materialnego jednakże pomimo tego decyzja powinna odpowiadać zasadzie wyrażonej w art. 7 k.p.a. Tym samym, w ramach uznania administracyjnego, organ mógł uznać za konieczne weryfikację wydawania środków z przyznanego zasiłku celowego i zażądać od strony wymienionych dokumentów.
Kolegium dodało również, że obowiązek współdziałania wnioskodawcy z organami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie o pomocy społecznej, jednakże przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Wobec powyższego postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu i od niej zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. A zatem organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń.
Podsumowując Kolegium stwierdziło, iż nieprzedstawienie wymaganych dokumentów stanowić będzie o braku współpracy wnioskodawcy z organem, co z kolei może skutkować odmową przyznania świadczenia w przyszłości.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.C. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] r. w części dotyczącej zobowiązania go do przedłożenia imiennego dokumentu potwierdzającego zakup leków. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 14 ustawy o pomocy społecznej regulującego stosowanie odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 75 k.p.a. w zakresie posługiwania się katalogiem podstawowych środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym.
Jednocześnie skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zniesienie zobowiązania do przedłożenia imiennego dokumentu, faktury za zakupione leki z przyznanych środków i zarazem dopuszczenie jego oświadczenia o zakupie leków jako równoważnego z imiennym dokumentem potwierdzającym ich zakup. W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzeczenia, które zapadły w sprawach o sygn. akt: II SA/Po 818/12, II SA/Lu 646/12 i II SA/Go 594/12, skarżący w szczególności podniósł, że po pierwsze, uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, natomiast decyzja powinna uwzględniać zasady ogólnie określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, po drugie, art. 14 ustawy o pomocy społecznej w sprawach nieuregulowanych odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz po trzecie, art. 75 k.p.a. wymienia jako podstawowy środek jakim powinien posługiwać się organ w postępowaniu dla ustalenia stanu faktycznego – zeznanie świadka.
Ponadto skarżący oświadczył, iż nie uchylał się od obowiązku udzielania informacji dotyczących jego sytuacji: zdrowotnej, majątkowej, mieszkaniowej itp., w tym składania oświadczeń wymaganych przez pracownika socjalnego w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, Kolegium naruszyło zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 k.p.a., w szczególności nie podjęło wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując całość argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po myśli art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Poza tym Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie, w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.).
Mając na względzie przedstawiony zakres kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami.
Zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.). w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Możliwość ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z art. 39 powołanej ustawy uzależnione jest jednak od spełnienia kryterium dochodowego, które wynosi na osobę w rodzinie 456 zł (art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s.).
Jak słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, orzekanie przez organy w sprawach zasiłku celowego odbywa się w ramach uznania administracyjnego. Rozstrzyganie w tych ramach nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu w załatwieniu sprawy. Decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego muszą mieć oparcie w materiale dowodowym. W sprawach pomocy społecznej na rozstrzygnięcie rzutuje określenie zakresu potrzeb uprawnionego, z drugiej możliwości organu pomocy (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., Sygn. akt I OSK 1870/13, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W świetle przywołanych powyżej przepisów i na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy Sąd doszedł do przekonania, że organy prawidłowo ustaliły sytuację materialną, dochodową i rodzinną skarżącego oraz słusznie przyznały zasiłek celowy z przeznaczeniem na opłatę energii elektrycznej, zakup opału i leków. Kwestie te nie były nadto objęte sporem pomiędzy organem i stroną. Przedmiotem sporu natomiast jest kwestia nałożenia w drodze decyzji przyznającej zasiłek celowy na zakup opału i leków zobowiązania dostarczenia do dnia 10 listopada 2014 r. imiennego dokumentu potwierdzającego ich zakup, pod rygorem uchylenia decyzji w tej części na podstawie art. 162 § 2 k.p.a.
Zastrzeżenie w decyzji administracyjnej obowiązku dopełnienia określonych czynności określa się jako rodzaj zlecenia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 6/01 (publ. CBOSA) zauważył, że klauzulą dodatkową decyzji administracyjnej, która oprócz terminu i warunku może wywierać istotny wpływ na jej moc wiążącą w czasie, może być zlecenie. Zlecenie nie zawiesza skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje, zmusza adresata decyzji, do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie z realizacją uprawnień lub nawet dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji jeśli to wynika z ich istoty i związku z decyzją główną. Związanie zlecenia z decyzją sprawia, że niewypełnienie zlecenia daje podstawę do uchylenia decyzji w trybie art. 162 § 2 k.p.a. Przepis ten zobowiązuje organ administracji państwowej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, do uchylenia decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia pewnych czynności w określonym terminie.
Sąd zwraca uwagę, że organy pomocy społecznej byłyby upoważnione do wydania decyzji z tzw. zleceniem wyłącznie wtedy, gdyby ustawa o pomocy społecznej przewidywała taką możliwość. Jak stwierdza się bowiem tak w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie, możność nałożenia na stronę owych dodatkowych obowiązków musi wynikać z przepisów prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 7 Warszawa 2005 s. 779 i nast.). Analiza ustawy o pomocy społecznej nie pozwala natomiast przyjąć, że konstrukcją taka została w tym akcie przewidziana. Żaden z jej przepisów nie przewiduje przyznania zasiłku celowego pod jakimkolwiek warunkiem czy z obowiązkiem dopełnienia określonych czynności. Organy administracji orzekają natomiast wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów prawa, o czym stanowi zasada praworządności. Z tych też powodów organ pierwszej instancji nie był uprawniony do przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup opału i leków pod warunkiem dostarczenia do dnia 10 listopada 2014 r. imiennego dokumentu potwierdzającego zakup opału oraz leków pod rygorem uchylenia decyzji w tej części na podstawie art. 162 § 2 k.p.a w przypadku niedopełnienia tego warunku.
Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do tego, że organy pomocy społecznej zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Realizacja tych celów jest w pełni możliwa przy zastosowaniu reguł ustanowionych w ustawie o pomocy społecznej. Jak przewiduje art. 108 § 1 w/w ustawy w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej pracownik socjalny zatrudniony w ośrodku pomocy społecznej lub w powiatowym centrum pomocy rodzinie może zawrzeć kontrakt socjalny z tą osobą lub rodziną, w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu.
Kontrakt socjalny, którego celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, może zawierać określone zobowiązania strony. Utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że niewykonanie postanowień kontraktu socjalnego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej (przykładowo wyrok NSA z: 22.9.2011 r., I OSK 675/11, Lex 1068526; 22.9.2011 r., I OSK 676/11, Lex 1068527; wyrok WSA w Krakowie z: 13.10.2014 r., III SA/Kr 1008/13, Lex 1534802; 9.12.2013 r., III SA/Kr 424/13). W doktrynie trafnie wskazuje się na niedopuszczalność wybiórczego realizowania przez stronę postanowień kontraktu socjalnego (S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gaskor 2013, s. 175-176, uw. 13; s. 752-755, 776-777, uw. 8, 9, 26) Stosownie zaś do treści art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, czy też odmowa zawarcia kontraktu socjalnego lub niedotrzymywanie jego postanowień, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń.
Słusznie zatem Kolegium stwierdza, że nieprzedstawienie wymaganych dokumentów stanowić będzie o braku współpracy wnioskodawcy z organem, co z kolei może skutkować odmową przyznania świadczenia w przyszłości.
Nie może natomiast skutkować uchyleniem decyzji wstecz. W treści art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przewidziano możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której przyznano stronie określone świadczenia, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w jej art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5, a to m.in. w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów. W ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że ustawa o pomocy społecznej jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym. Nie dopuszcza wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Wskazane zachowania świadczeniobiorców mogą spowodować wydanie negatywnych dla nich decyzji administracyjnych, skutkujących ograniczeniem świadczenia, odmową jego przyznania lub udzieleniem pomocy w formie niepieniężnej.
Zauważyć jednak trzeba, że art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie znajduje zastosowania do weryfikacji decyzji już zrealizowanej, tj. której skutki zostały skonsumowane. Nie byłoby zatem prawnie możliwe uchylenie zrealizowanej już w całości w dniu 24 października 2014r. decyzji ze względu na nieprzedstawienie dokumentów zakupu leków i opału w czasie wyznaczonym do 10 listopada 2014r.
Sąd uznał za niecelowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, gdyż mają one charakter drugorzędny w stosunku do istoty sprawy.
Rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien był uchylić punkt 5 i 6 decyzji z dnia [...] r. nr [...] i w tym zakresie umorzyć postępowanie, czego jednak nie uczynił.
Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz w związku z art. 145 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.