Uzasadnienie
W dniu 23 czerwca 2015 r. podinsp. w stanie spoczynku S. D. (dalej "skarżący") wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w C. z wnioskiem o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za niewykorzystany czas wolny od służby, za okres od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 30 czerwca 2012 r.
Komendant Miejski Policji w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 33 ust. 1- 4 i art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2015r., poz. 335 z późn. zm., dalej "ustawa") uznał, że skarżącemu z racji pełnienia 45-ciu dni służby w czasie przekraczającym ustaloną normę nie przysługuje wymieniony ekwiwalent, bowiem za ten sam okres od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2012 r., był uprawniony do pobierania dodatku funkcyjnego jako Komendant Komisariatu Policji w K. Od powyższej decyzji S. D. wniósł odwołanie nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem, któremu zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych i prawnych. Wskazał, że organ I instancji nie uwzględnił w prowadzonym postępowaniu jego pisma, w którym szczegółowo opisał bezprawne postępowanie kierownictwa Komendy Miejskiej Policji w C. przy zatwierdzaniu grafików służby, w okresie kiedy zajmował stanowisko Komendanta Komisariatu Policji w K..
Komendant Wojewódzki Policji w K., decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej "K.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W motywach uzasadnienia organ przywołał dotychczasowy przebieg postępowania i podniósł, że prawa i obowiązki zwalnianego ze służby policjanta reguluje art. 114 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym policjant zwalniany ze służby z zastrzeżeniem ust. 2-4 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy. Przyznał, że poza sporem jest okoliczność pozostawania skarżącego w stosunku służbowym do dnia 3 lipca 2015 r. Nie zakwestionował również, że w okresie, za który domaga się przyznania ekwiwalentu pieniężnego, pełnił przez 45 dni służbę na stanowisku Komendanta Policji w K. w wymiarze przekraczającym obowiązującą go normę (por. zaświadczenie z dnia [...] r., k. 120 akt admnistracyjnych.
Organ zacytował jednak treść art. 33 ustawy, który stanowi, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku, zaś zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonywanie w ramach 40- godzinnego tygodnia służby, w 3- miesięcznym okresie rozliczeniowym. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby, w tym samym wymiarze albo może być mu przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4 a pkt 1. Jednakże w myśl art. 33 ust. 4 powołanej ustawy, policjantom uprawnionym do dodatku funkcyjnego świadczenia te nie przysługują.
W związku z powyższym organ uznał, że skoro skarżący w okresie, za który domaga się przyznania i wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny, pełnił służbę na stanowisku uprawniającym go, zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, do dodatku funkcyjnego I kategorii to pomimo, że rzeczywiście pełnił służbę w wymiarze przekraczającym ustawową określoną normę w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2012 r. nie można było mu w zamian za to udzielić czasu wolnego od służby, a tym samym nie ma podstaw prawnych do przyznania mu po zwolnieniu ze służby ekwiwalentu, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Odnosząc się do zarzutów odwołania zaakcentował, że niezależnie z jakiej przyczyny wynikło ponadnormatywne pełnienie służby przez skarżącego, to ekwiwalent nie może być przyznany z uwagi na bezwzględnie obowiązujący przywołany przepis prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 ustawy.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach osobistej skardze skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 1 i 2 ustawy oraz § 9 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów twierdząc, że w wyniku uchybienia przez przełożonych wskazanym przepisom, pozbawiony został możliwości uzyskania z chwilą zwolnienia ze służby ekwiwalentu pieniężnego w zamian za faktycznie przepracowane ponadnormatywnie 45 dni w okresie rozliczeniowym począwszy od miesiąca stycznia 2010 r. do czerwca 2012 r.
W odpowiedzi na skargę, Komendant Wojewódzki Policji w K. podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. skarżący przywołał zarzuty zawarte w skardze i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Kontrola legalności działań podjętych przez organ administracji publicznej, przeprowadzona w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku, organy orzekające w sprawie dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.").
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu żądanego ekwiwalentu pieniężnego w zamian za niewykorzystany czas wolny od służby w ilości 45 dni, za okres od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2012 r., stanowił przepis art. 33 ust. 4 w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organy orzekające w sprawie uznały, że policjantowi zwalnianemu ze służby, a uprawnionemu do dodatku funkcyjnego, nie przysługuje ekwiwalent pieniężny za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że do policjantów nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1502), w szczególności w zakresie czasu pracy, albowiem nie łączy ich z Policją pracowniczy stosunek pracy. Służba w Policji ma szczególny charakter, co wynika to z treści art. 25 ust. 1 ustawy i ma charakter stosunku administracyjnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Oznacza ona również dyspozycyjność policjanta i w związku z tym odrębność rozwiązań przyjętych w zakresie stosowania czasu służby w Policji (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2011 r. o sygn. akt I OSK 575/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, zwanej dalej w skrócie: "CBOS").
Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Natomiast w myśl ust. 2 art. 33 ustawy zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Przytoczone uregulowania określają zatem tygodniowy wymiar czasu służby oraz okres rozliczeniowy.
Stosownie do treści art. 33 ust. 3 ustawy w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1. Tej regulacji nie stosuje się do policjantów, którzy pełnili służbę przekraczając normę art. 33 ust. 2 ustawy, ale jednocześnie posiadali prawo do dodatku funkcyjnego, co wynika wprost z art. 33 ust. 4 ustawy.
Analiza powyższych rozwiązań prawnych prowadzi do wniosku, iż ustawodawca dla tzw. policjantów funkcyjnych przewidział szczególną formę rekompensaty za niedogodności związane z pełnieniem służby na stanowisku kierowniczym poprzez przyznanie stosownego stałego dodatku. Policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny, co wynika z treści art. 104 ust. 2 ustawy. Dodatek do uposażenia przysługuje policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko (por. art. 104 ust. 1 ustawy). Do tej grupy policjantów nie stosuje się rekompensaty pieniężnej i czasu wolnego od służby w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy, o czym stanowi art. 33 ust. 4 ustawy.
Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy. Z powołanej regulacji wynika, że prawo do wspomnianego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje wyłącznie policjantowi, który na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy był uprawniony do otrzymania czasu wolnego w zamian za czas służby przekraczający określoną normę. Uprawnienia do otrzymania czasu wolnego zgodnie z powołanym przepisem nie przysługują policjantowi za okres pełnienia służby lub obowiązków na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. Sytuacja prawna funkcjonariusza Policji, ukształtowana w ramach stosunku administracyjnego, oznacza odrębność rozwiązań przyjętych w zakresie stosowania czasu służby w Policji.
W konsekwencji, policjant uprawniony do dodatku funkcyjnego i zwalniany ze służby nie nabywa prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1728/12,CBOS).
W aktach administracyjnych znajduje się rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] r. nr [...], który potwierdza, że z dniem powołania na stanowisko służbowe - Komendanta Komisariatu Policji w K., czyli z dniem [...] r. skarżący uzyskał podwyższenie wysokości przyznanego już wcześniej prawa do dodatku funkcyjnego I kat. (z kwoty 800,- zł. na 1 050,- zł. miesięcznie). Zatem w okresie, za który skarżący ubiegał się o przyznanie i wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany w służbie czas wolny, tj. od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 30 czerwca 2012 r., był uprawniony do dodatku funkcyjnego (rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] r. nr [...]). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 z późn. zm.).
Z tego względu, w świetle art. 33 ust. 4 ustawy skarżący nie był uprawniony do otrzymywania czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo rekompensaty pieniężnej, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 ustawy. W konsekwencji, nie nabył prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że policjant uprawniony do dodatku funkcyjnego nie uzyskuje prawa do rekompensaty za czas przepracowany ponad obowiązującą go normę czasu służby w okresie rozliczeniowym. Ten pogląd uzasadnia się tym, że ustawodawca dla policjantów funkcyjnych przewidział szczególną formę rekompensaty za niedogodności związane z pełnieniem służby na stanowisku kierowniczym poprzez przyznanie stosownego stałego dodatku. Do policjantów pełniących służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym nie stosuje się rekompensaty pieniężnej i czasu wolnego od służby w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy (zob. prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 lutego 2013 r. o sygn. akt II SA/Sz 1139/12 oraz wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2015 r. o sygn. akt I OSK 2842/13 i z dnia 1 stycznia 2016 r. o sygn. akt I OSK 1591/14, CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie na ocenę prawidłowości stosowania prawa nie wpływa również powołanie się przez skarżącego na przepis § 9 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. nr 131, poz. 1471 z późn. zm.), który dotyczy wyłącznie normy określonej w art. 33 ust. 2 i 3 ustawy, w tym otrzymania w zamian czasu wolnego od służby, jak również przyznania rekompensaty pieniężnej, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 ustawy, dotyczącej realizacji porozumienia rady gminy lub powiatu z właściwym komendantem powiatowym (miejskim) Policji, celem przeznaczenia środków finansowych z dochodów własnych powiatu lub gminy na rekompensatę za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy.
Dodatkowo, nie ma znaczenia treść obwieszczenia Komendanta Głównego Policji z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r. poz. 50), wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wymienione oba akty (rozporządzenie, jak i zarządzenie) nie są w stanie zmienić jednoznacznie brzmiących regulacji o randze ustawowej, a takim jest norma art. 33 ust. 3 i 4 ustawy.
Z istoty służby w Policji, wynikającej z nałożonych ustawowych zadań oraz treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (wynika konieczność pełnienia jej w dni ustawowo wolne od pracy. Uciążliwość pracy funkcjonariuszy Policji w dni ustawowo wolne od pracy została zrównoważona przez kilka instrumentów prawnych. Pierwszym z nich jest zasada "odbioru", drugim zasada odszkodowawczości (rekompensata pieniężna), trzecim zaś, o którym mowa w art. 33 ust. 4 ustawy, dodatek funkcyjny, który niewątpliwie zawiera element rekompensaty za ewentualną konieczność służby w dni ustawowo wolne od pracy.
W tym stanie rzeczy, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji postępowanie nie było dotknięte wadami w zakresie naruszenia norm prawa procesowego (por. art. 134). Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.