Uzasadnienie
Decyzją nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta S. w dniu [...] r., na mocy art. 4, art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 6 w związku z art. 47, art. 10, art. 20, art. 24, art. 25 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255 z późn. zm.) oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105 poz. 881) przyznano S. D. prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od [...] r. do [...] r.
Po dokonaniu ustaleń dotyczących kryterium dochodowego, przy których to ustaleniach organ wziął pod uwagę wysokości dochodu uzyskiwanego przez rodzinę wnioskującej w roku [...] stwierdzono, iż strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia w dniu [...] r. Powyższe nakazywało, w opinii organu, przy zastosowaniu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mimo żądania S. D. o przyznanie uprawnień od [...] r., rozstrzygnąć o dacie początkowej świadczeń jak w decyzji.
Wnioskodawczyni zakwestionowała stanowisko Burmistrza Miasta S. w złożonym odwołaniu wskazując, iż nie pozwolono jej złożyć wcześniej wniosku. Przekazano jej informację o braku możliwości wystąpienia z żądaniem przyznania uprawnień z tytułu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego do chwili wydania decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Wskutek wniesionego odwołania sprawa została rozpoznana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. organ odwoławczy uchylił do ponownego rozpoznania zaskarżoną decyzję zalecając organowi I instancji przyznanie świadczeń zgodnie z zasadą określoną w treści art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a to z początkiem miesiąca, w którym wpłynął wniosek, a także w celu wyjaśnienia, w świetle przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, sytuacji męża wnioskodawczyni wykonującego pracę na terenie N. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, co do daty złożenia przez odwołującą pisemnego wniosku o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Pouczyło nadto odwołującą, iż gdyby w składanych wcześniej wnioskach wyraziła wolę uzyskania tego świadczenia, to wyrok Sądu Pracy jaki zapadł w jej sprawie pozwalałby na przyznanie jej uprawnień z datą początkową zgodną z jej wolą wyrażoną w odwołaniu.
W ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją Nr [...] wydaną w dniu [...] r. Burmistrz Miasta S. działając na mocy art. 4, art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 6 w związku z art. 47, art. 10, art. 20, art. 24, art. 25 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255 z późn. zm.) oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105 poz. 881) przyznał S. D. prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od [...] r. do [...]r.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, iż strona korzysta z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad dzieckiem i spełnia wymagane w ustawie kryterium dochodowe, a mąż jej wykonywał na terenie N. wyłącznie prace sezonowe i nie jest prowadzona koordynacja świadczeń pomiędzy właściwymi instytucjami.
Początkową datę przyznania stronie uprawnień uzasadniono w powołaniu na treść art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wywodząc z treści tej normy prawnej, iż data ta pozostaje w zależności od daty wniesienia wniosku o ich przyznanie wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Od powyższej decyzji zainteresowana złożyła odwołanie kwestionując datę, od której przyznano jej prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego. Wskazała, iż zgodnie z treścią wyroku sądu Pracy Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłacił jej zaległe świadczenie do dnia [...] r. i tego samego oczekuje od organów pomocy społecznej począwszy od [...] r.
Ponownie oświadczyła, iż niewypełnienie formularza wniosku w zakresie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nastąpiło za wyraźną sugestią ze strony pracowników organu.
Zarzucając organowi I instancji złą wolę i podkreślając, że czuje się oszukana takim postępowaniem, wnosiła o ponowne zbadanie sprawy i przyznanie jej prawa do słusznie należących się świadczeń.
W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podzieliło ustalenia organu I instancji w całości i decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy jego rozstrzygnięcie.
W szczególności Kolegium podtrzymało stanowisko co do daty złożenia wniosku strony zawierającego żądanie przyznania uprawnień do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i przywołało brzmienie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, iż zgodnie z treścią ww. przepisu warunkiem przyznania świadczenia było złożenie wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Organ odwoławczy wyjaśnił, iż we wniosku złożonym przez odwołującą w dniu [...] r. nie zawarte zostało żądanie przyznania jej tego dodatku. Z tego względu stwierdzono, iż organ I instancji nie miał podstaw prawnych do przyznania zasiłku bez konkretnego wniosku począwszy od [...] r.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której skarżąca powtórzyła w zasadzie argumentację zawartą w odwołaniu opisując tym razem bardziej szczegółowo przebieg zdarzeń poprzedzających złożenie przez nią, w dniu [...] r., pisemnego wniosku o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.
Oświadczyła, iż podczas jej pierwszej wizyty w Ośrodku Pomocy Społecznej w S. przekazała urzędniczce informację o stanie sprawy informując o zawisłej przed sądem powszechnym sprawie dotyczącej jej prawa do ubezpieczenia społecznego z tytułu umowy o pracę, a w tym prawa do zasiłku wychowawczego. Oczekiwała ze strony pracownika Ośrodka informacji, nie wiedząc w jaki sposób wypełnić tę część formularza, która odnosiła się do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Została pouczona o braku możliwości wypełnienia tej części wniosku bez właściwej dokumentacji. Mimo posiadania w dniu [...] r. korzystnego dla niej prawomocnego wyroku Sądu Pracy została odesłana, ponownie bez możliwości złożenia wniosku, aż do czasu uzyskania decyzji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zawierającej rozstrzygnięcie w okresie, za jaki wypłacono zasiłek wychowawczy.
W odczuciu skarżącej organy administracji działały na jej niekorzyść, jak określiła, "próbując ją oszukać".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga jest uzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta S. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż postępowanie w przedmiocie świadczeń rodzinnych jest postępowaniem stricte administracyjnym, i rządzą nim podstawowe zasady procedury administracyjnej. Organ prowadzący postępowanie w sprawach świadczeń rodzinnych jest przeto zobligowany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W szczególności czuwać musi nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Niedopełnienie tych wymogów stanowi o istotnym naruszeniu procedury, a w konsekwencji wydana z pogwałceniem wskazanych zasad decyzja nie może wywoływać ujemnych skutków dla niepouczonej lub błędnie pouczonej o przysługujących jej prawach lub ciążących na niej obowiązkach stronie.
Bezspornie przepis art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255 z późn. zm.) stanowi, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala, się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, a § 21 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105 poz. 881) określa, że osoba otrzymująca przed dniem 1 maja 2004 r. zasiłek wychowawczy, w przypadku ubiegania się o dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, do wniosku o zasiłek rodzinny dołącza zaświadczenie pracodawcy lub terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o okresie, za jaki wypłacono zasiłek wychowawczy, oraz o jego wysokości.
Zapisy wskazanych norm prawnych nie znoszą jednak podstawowego obowiązku organów administracji wynikającego z art. 61 § 1 k.p.a., nakazującego wszczęcie postępowania w przypadku otrzymania wniosku strony. Przepisy te także nie derogują instytucji wezwania do uzupełnienia braków formalnych czy zawieszenia postępowania.
Jak wynika z treści kolejnych, wydawanych w sprawie rozstrzygnięć, organy administracji uznały za konieczne dla wszczęcia postępowania w sprawie złożenia pisemnego wniosku w postaci wypełnionego formularza urzędowego (vide uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. [...] -.. "dopiero pierwszy pisemny wniosek.. złożyła odwołująca w dniu [...] r....").
Formalny wymóg złożenia wniosku na przewidzianym w tym celu przez ustawodawcę formularzu wraz z prawidłowo wypełnioną dokumentacją, postawiony przez ustawodawcę w treści art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) nie zezwala organowi na odmowę przyjęcia wniosku złożonego w innej formie, niż określona w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105 poz. 881) i zaniechanie w związku ze złożeniem takiego wniosku wszczęcia postępowania w sprawie.
Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym bardziej akt wykonawczy wydany w oparciu o delegację zawarta w art. 23 ust. 1 przywoływanej ustawy nie derogują przepisów zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności takich jak art. 8 i art. 9 i nie zdejmują z organu obowiązku wynikającego na tle art. 64 § 2 k.p.a., a także nie niweczą skutków, o których mowa w tym przepisie.
Prawidłowe postępowanie organów pomocy społecznej w stanie faktycznym, jaki wynika z przedstawionej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu skardze, powinno skutkować przyjęcie od strony jej żądania nawet w formie protokołu, wezwanie do uzupełnienia dokumentacji, zgodnie z ww. przepisem art. 64 § 2 k.p.a., a w przypadku obiektywnej niemożliwości dostarczenia dokumentacji we wskazanym terminie, zawieszenie postępowania do czasu uzyskania rozstrzygnięć kwestii prejudycjalnych (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Odmowa przyjęcia wniosku składanego przez stronę wyłącznie dlatego, iż wniosek ten nie czyni wymagań formalnych, bez wszczęcia postępowania i wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku stanowi pogwałcenie podstawowych zasad procedury administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż sprawa rozstrzygnięta została z pominięciem obowiązku ciążącego na organach z mocy art. 7 k.p.a., a to obowiązku dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także wbrew art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Brak jest bowiem ustaleń czy istotnie, tak jak twierdziła skarżąca, chciała ona wystąpić z żądaniem przyznania jej uprawnienia do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego już w dniu [...] r. Brak jest ustaleń w jaki sposób organy wypełniły swoje obowiązki określone w art. 8 i art. 9 k.p.a., a w tym jakiej treści udzieliły stronie informacji odnośnie możliwości uzyskania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w tym szczególnym stanie faktycznym sprawy.
Nie jest zatem należycie zbadane, czy informacja udzielana skarżącej była właściwa i czy w rzeczywistości wpłynęła na zaniechanie przez nią złożenia takiego wniosku na pisemnym formularzu. Potwierdzone w toku postępowania wyjaśniającego oświadczenie skarżącej mogłoby skutkować ustalenie, iż złożyła ona wniosek o przyznanie uprawnień nie czyniący zadość wymaganiom ustawowym, a także wymaganiom objętym rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, a w dniu [...] r. uzupełnione zostały braki formalne tego wniosku.
Wobec dostrzeżonych uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy za przedwczesne uznał Sąd orzekania co do meritum.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. su.