Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta W. [...] odmówił przyznania J. P. prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka – L. P..
Rozstrzygnięcie to oparto na przepisie art. 15b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 114), według którego przedmiotowa zapomoga przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 1922 zł. Tymczasem w rodzinie wnioskodawczyni kwota to została przekroczona i wynosiła 2280,69 zł, po uwzględnieniu dochodu utraconego i doliczeniu dochodu nieopodatkowanego uzyskanego przez męża strony w 2013 r. z tytułu diet zagranicznych w firmie A. W odwołaniu wnioskodawczyni zakwestionowała zaliczenie do dochodu wskazanych wyżej diet, wskazując ich odmienny charakter w stosunku do wynagrodzenia zasadniczego. Wskazała też, że kwota diet z tytułu podróży zagranicznych otrzymywana przez jej męża jest wolna od podatku dochodowego.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymało w mocy decyzję I instancji, podzielając jej ustalenia i wnioski, ale znacznie obszerniej je uzasadniając. Ustaliło m.in., że wnioskodawczyni w 2013 r. uzyskała dochód w wysokości 24.932,43 zł, a po odjęciu podatku w kwocie 1906,00 zł, składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie 2845,58 zł i składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 1757,26 zł – 18.423,59 zł. Z kolei mąż strony, pomijając dochód utracony, z tytułu umowy o pracę uzyskał w 2013 r. w kwocie 14.710,00 zł, a po odjęciu składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie 2209,18 zł i ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 1211,52 zł oraz całego podatku należnego w kwocie 1458,00 zł – 9831,30 zł, a z dietami z tytułu podróży służbowych – 41. 920,88 zł. Łączny dochód na osobę w rodzinie strony wyniósł 2258,47 zł i przekroczył ustawowe kryterium upoważniające do przyznania jednorazowej zapomogi.
W szczególności za właściwe uznało Kolegium wliczenie do dochodu diet z tytułu zagranicznych podróży służbowych męża strony. Zgodnie bowiem art. 3 pkt 1 lit. c powołanej ustawy do dochodu rodziny wlicza się inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym m.in. należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą – w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostek sfery budżetowej na podstawie Kodeksu pracy. Należności te przewiduje art. 775 Kodeksu pracy oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze, które zalicza do nich diety oraz zwrot niektórych kosztów. Kolegium powołało się w tym zakresie na wyrok z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 319/11 i dalsze wyroki tutejszego Sądu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. P. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji przyznającej prawo do przedmiotowej zapomogi.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez zaliczenie do wymienionych w tym przepisie należności także diet z tytułu zagranicznych podróży służbowych, a także naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 1 kpa przez pominięcie w uzasadnieniu decyzji stanowiska, czy wypłacone mężowi skarżącej diety odpowiadają wysokości diet ustalonych w oparciu o art. 775 Kp oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 29 stycznia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 167).
Na uzasadnienie pierwszego zarzutu skarżąca przytoczyła stanowisko zajęte w wyroku WSA w Gorzowie o sygn. akt II SA/Go 1012/09. Zdaniem skarżącej omawiane diety są dochodem nieopodatkowanym tylko na gruncie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, natomiast w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mogą być zaliczone do kategorii dochodów niepodlegających opodatkowaniu. Argumentu przemawiającego za tym poglądem dopatrzyła się także w art. 3 pkt 23 i 24 tej ustawy, przez to, że w katalogu zdarzeń powodujących uzyskanie lub utratę dochodu nie wymieniono spornych diet.
Nadto, zdaniem skarżącej, osoba pobierająca diety nie jest osobą przebywającą czasowo za granicą, na co wskazuje wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 2000 r., sygn. akt III RN 31/00.
Zwróciła też uwagę na niewliczenie do dochodu diet z tytułu podróży krajowych oraz na charakter diet, które jedynie rekompensują zwiększone lub pełne koszty wyżywienia, nie zwiększając dochodu rodziny pracownika. Także według wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 maja 2012 r., sygn. akt II PK 230/11 diety nie są zaliczane do dochodu pracownika. Skarżąca uznała, że organy zastosowały rozszerzającą wykładnię sprzeczną z retio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zarzut proceduralny skarżąca natomiast uzasadniła tym, że organy nie sprawdziły, czy wypłacone jej mężowi należności odpowiadały wysokości diet ustalonych w oparciu o art. 775 Kp i rozporządzenie wykonawcze.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyjaśnił nadto, że ustalenie wysokości diet nastąpiło w oparciu o zaświadczenie z dnia 15 września 2015 r., a nie było podstaw do jego kwestionowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718), sąd administracyjny w postępowaniu zainicjonowanym skutecznie wniesioną skargą bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, a oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.
Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego nie budził zasadniczo wątpliwości. Kwestię sporną stanowiła natomiast dokonana przez organy interpretacja prawa materialnego.
Zgodnie z brzmieniem art. 15b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej ustawą, uprawnienie do zasiłku rodzinnego uzależnione jest od wielkości osiąganego w rodzinie wnioskodawcy dochodu. Z tych względów ustalenia organów odnoszące się do tej istotnej dla sprawy kwestii mają podstawowe znaczenie. Dotyczy to zarówno ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, jak też ustaleń, co do treści norm prawnych definiujących pojęcie dochodu na potrzeby ustawy. Definicja taka zamieszczona została w art. 3 pkt 1 ustawy, w którym przy zastosowaniu metody wyliczenia wskazane zostały desygnaty wchodzące w zakres pojęcia "dochód".
Wśród nich (art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy) wymienione zostały, jako dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych – należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą – w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie Kodeksu pracy.
Istotą sporu między organami a skarżącą w kontrolowanej sprawie, stała się interpretacja przedstawionego unormowania dokonana przez organy w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyłoniły się dwa odmienne stanowiska, co do treści przywołanego art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy. Jedno, prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie (wyroki z dnia 2 marca 2009 r., sygn. akt II Sa/Go 728/08 i z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Go 148/11). Drugie stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (wyrok z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 319/10).
Zgodnie z pierwszym z nich należałoby uznać, iż art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy nie znajduje zastosowania w przypadku diet otrzymywanych przez kierowców transportu międzynarodowego. Wykonując bowiem polecenie służbowe pracodawcy, kierowca taki przebywa za granicą jedynie w związku i przez czas konieczny do jego wykonania. To "przebywanie" za granicą ma przy tym charakter podróży, a nie pobytu połączonego z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy. Z tych przyczyn kierowcę transportu międzynarodowego, wykonującego podróż służbową, nie można uznać za osobę przebywającą czasowo za granicą.
Zgodnie z drugim poglądem diety wypłacone kierowcy transportu międzynarodowego zaliczają się do należności, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy, jako uzyskane w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju. Do takich sytuacji odnosi się art. 21 a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 95, poz. 879 ze zm.) wyraźnie regulujący tę kwestię. Przepis ten stanowi, że kierowcy w podróży służbowej przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego, ustalone na zasadach określonych w przepisach art. 775 § 3-5 Kodeksu pracy.
Natomiast czasowe przebywanie za granicami kraju odpowiada okresowi czasu liczonemu od chwili przekroczenia granicy polskiej w drodze za granicę do chwili przekroczenia tej granicy w drodze powrotnej, co wynika z § 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce strefy budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. z 2013 r., poz. 167). Nie można w tym względzie odwoływać się do ustawy o ewidencji ludności i dowodów osobistych, która nie podaje początkowego momentu, od którego zaczyna się pobyt czasowy, a jedynie w art. 10 określa, od kiedy istnieje obowiązek meldunkowy związany z takim pobytem – i to oczywiście na terenie Polski.
Jak wynika z przytoczonych poglądów różnią się one zasadniczo, co do interpretacji użytego w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy pojęcia "przebywający czasowo za granicą". Kwestia ta wymaga zatem szczegółowych rozważań. Na ich wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne zwrócić uwagę, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych stanowi autonomiczną regulację prawną, a interpretacja użytych w niej pojęć posiadających znaczenie nadane na użytek tego aktu, przede wszystkim uwzględniać musi cele, dla których akt ten powołano do życia. W związku z tym, dokonując wykładni kontrowersyjnego art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do treści uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym przedstawiono podstawowe jej cele i założenia. Stwierdzono tam, iż celem projektu ustawy jest budowa nowego, wyraźnie odrębnego systemu świadczeń rodzinnych, a w ramach założeń zostało wskazane, iż przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych będą brane pod uwagę dochody rodziny uzyskiwane ze wszystkich źródeł (druk sejmowy nr 1555 z 2003 r.).
Mając to na względzie, za zbędne przyjąć można poszukiwanie treści użytych w analizowanym przepisie sformułowań w innych aktach prawnych, zwłaszcza takich, które nie posiadają żadnego racjonalnego związku z ustawą o świadczeniach rodzinnych, jak przykładowo ustawa o ewidencji ludności (...).
Jeżeli zatem wolą ustawodawcy było, by przy ustalaniu prawa do świadczeń wzięto pod uwagę dochody ze wszystkich źródeł, a w tym także niepodlegające obowiązkowi podatkowemu, to pojęcie "należności ze stosunku pracy (...) osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" należy potraktować równie szeroko, przyjmując, iż są to wszystkie uzyskiwane przez pracownika, w ramach stosunku pracy, płatności. Bez znaczenia dla wykładni tego zapisu pozostaje, iż należności te nie stanowią wynagrodzenia w rozumieniu Kodeksu pracy, czy przychodu podlegającego opodatkowaniu w rozumieniu ustawy o podatku od osób fizycznych.
Odnosząc się natomiast do określenia "przebywający czasowo za granicą" Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje również za bezpodstawne ograniczenie jego zastosowania wyłącznie do pojęcia pobytu czasowego za granicą w wymiarze większym niż podróż służbową. Fakt przebywania kierowcy międzynarodowego za granicą jedynie w związku i przez czas konieczny do wykonania zadania służbowego odpowiada w pełni zawartemu w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy sformułowania. Ustawodawca nie wskazał tam bowiem, iż przebywanie czasowe za granicą ma łączyć się z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy, jak przyjęto w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie przedstawionych powyżej.
Z tych przyczyn kierowcę transportu międzynarodowego, wykonującego podróż służbową, należy uznać za osobę przebywającą czasowo za granicą w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Interpretacja powyższa odpowiada ratio ustawy o świadczeniach rodzinnych, zapobiegając marnotrawstwu środków budżetowych wspierając dochodowo rodziny wyłącznie o wyselekcjonowanym statusie materialnym.
Słusznie zatem, ustalając dochód rodzinny skarżącej, jako jego składnik uznano otrzymywane przez jej męża należności ze stosunku pracy uzyskiwane na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową. Zauważyć dodatkowo należy, że wolą ustawodawcy było uznać za dochód niepodlegające opodatkowaniu w postaci należności ze stosunku pracy do wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej, o czym stanowi cyt. rozporządzenie w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju. Organ przeprowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe uzyskując od zakładu pracy męża skarżącej informację pozwalającą przyjąć, że wypłacone należności z tytułu jego wyjazdów służbowych odpowiadają w pełni dietom, o których mowa w art. 775 Kp.
W toku postępowania administracyjnego zaświadczenie zakładu pracy z dnia 15 września 2015 r., nie było przez skarżącą kwestionowane, w związku z czym organy miały pełne podstawy do oparcia na nim swoich ustaleń, zwłaszcza że zaświadczenie to zostało wystawione na wniosek organu, w którym wyraźnie wskazano, iż chodzi o diety obliczone zgodnie z powyższymi przepisami. Również ze znajdującej się w aktach administracyjnych umowy o pracę wynika stosowanie tych przepisów.
W ramach swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 kpa, organy mogły zatem dokonać ustaleń w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał.
Wracając do zasadniczej kwestii zaliczenia diet zagranicznych do dochodu można zauważyć, że stanowisko przedstawione przez tutejszy Sąd nie stoi w sprzeczności z powołanym w skardze wyrokiem WSA w Gorzowie. Odmienne orzeczenie tamtego Sądu należy uznać za odosobnione (por. wyroki tut. Sądu z 25 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 394/14, czy wyrok z 20 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 493/14), oraz wyroki innych sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 735/12, czy wyrok WSA w Szczecinie z 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 68/15 – dostępne w internecie).
Ubocznie można zauważyć, że wyroki WSA w Gorzowie odwołują się w znacznym stopniu do stanowiska Sądu Najwyższego zajętego w powołanym także w skardze wyroku z dnia 20 grudnia 2000 r., sygn. akt III RN 31/00, wydanego na bazie nieaktualnego już stanu prawnego w zakresie art. 3 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Tymczasem ustawa ta, także w chwili wydawania pierwotnej decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych, generalnie czas podróży służbowych zagranicznych zalicza do czasowego pobytu za granicą. Mianowicie o przychodach osób przebywających czasowo za granicą mówi w art. 21 ust. 1 pkt 20 zwalniając z podatku te przychody, a w ust. 15 stanowi, że zwolnienie to nie ma zastosowania do wynagrodzenia pracownika odbywającego podróż służbową poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Tak więc chodzi tylko o wyłączenie ze zwolnienia podatkowego, a nie o wyłączenie podróży służbowej z pojęcia czasowego przebywania za granicą.
Nawet regulacja podatkowa nie przemawia zatem za odmienną interpretacją tego pojęcia na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy zachowaniu zastrzeżenia o autonomicznym charakterze regulacji tej ustawy. W wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 319/10 tut. Sąd zauważył, że diety z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju nie są zaliczane do dochodu stanowiącego podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, a zasadniczo ich charakter jest zbliżony do diet z tytułu podróży zagranicznych, jednak nie są to świadczenia identyczne. W myśl § 13 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia dieta zagraniczna jest przeznaczona na pokrycie pełnych kosztów wyżywienia i inne drobne wydatki, natomiast zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia dieta krajowa miała pokrywać jedynie zwiększone koszty wyżywienia w czasie podróży. Między obu dietami występują więc istotne różnice, co do ich celu i zakresu.
Przekłada się to wyraźnie na ich wymiar finansowy. Dieta krajowa wynosi obecnie 30 zł za dobę podróży, a więc w dochodzie pracownika ma niewielki udział. Natomiast diety zagraniczne mogą stanowić ważną pozycję tego dochodu. W przypadku męża skarżącej diety te dwukrotnie przekroczyły jego wynagrodzenie, a zatem miały ewidentny wpływ na sytuację dochodową rodziny, która nie upoważnia do otrzymywania świadczeń rodzinnych z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego z art. 15b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium co prawda błędnie w uzasadnieniu decyzji podało kwotę z art. 5 ust. 1 tej ustawy, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro w świetle prawidłowych wyliczeń tego organu przekroczenie kryterium wyznaczonego w tym pierwszym przepisie także jest oczywiste.
W tym stanie rzeczy skarga jako bezzasadna musiała być oddalona, o czym orzeczono na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
ec