Wyrok WSA w Gliwicach z 16 lutego 2007 r., IV SA/Gl 232/06

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 16 lutego 2007 r.

Sprawa

sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę.

Skład

Sędzia NSA Szczepan Prax przewodniczący
Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska
Sędzia WSA Małgorzata Walentek sprawozdawca
Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka protokolant

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Ż., działając z upoważnienia Starosty Powiatu w Ż., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o utracie przez J. H. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] 1999 r. w związku z podjęciem pozarolniczej działalności gospodarczej.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. H. domagał się jej zmiany poprzez przywrócenie statusu osoby bezrobotnej lub jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił organowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz art. 10 k.p.a. poprzez niezapwenienie mu czynnego udziału w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do dowodów i materiałów zebranych w sprawie.

Dodatkowo w toku postępowania odwoławczego, po zapoznaniu się z materiałami sprawy, w piśmie z dnia [...] r., oznaczonym jako "modyfikacja odwołania", J. H. wskazał, że w miesiącu [...] w latach 1999, 2000 i 2001 r. prowadził po kilka (kilkanaście) dni działalność gospodarczą w zakresie handlu detalicznego [...], jednakże po jej zawieszeniu w 2001 r. nigdy jej nie podjął. Zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. spełniał przymioty bezrobotnego określone w art. 2 pkt 2² ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, co jego zdaniem oznacza, że nie było podstawy do wyłączenia go z rejestru bezrobotnych. Takiej podstawy nie było również w latach 1999-2001 kiedy prowadził działalność gospodarczą, a to ze względu na art. 2 pkt 2² lit. "i" tej ustawy, bowiem uzyskiwany przez niego w tamtym okresie dochód byłby oczywiście niższy od wskazanego w tym przepisie. Dodał, ze działalność podejmował w dobrej wierze, przekonany był, iż jest mu wolno zarabiać rocznie takie kwoty, które w przeliczeniu na miesiące były bardzo drobne.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności nawiązano do okoliczności faktycznych sprawy. W tych zaś ramach wskazano, że decyzją z dnia [...] r. organ I instancji uznał J. H. za osobę bezrobotną oraz odmówił mu przyznania prawa do zasiłku. W [...] r. organ ten otrzymał decyzję Burmistrza Ż. z dnia [...] r. znak: [...] o wykreśleniu z dniem [...] r. z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dokonanego przez w/wym. w dniu [...] r. pod Nr [...] - dotyczącego działalności: handel detaliczny [...] - z datą rozpoczęcia działalności od [...] r.

Dalej ustalono, że J. H. zgłosił w Urzędzie Skarbowym w Ż. prowadzenie działalności gospodarczej od dnia [...] i do [...] 2005 r. nie zgłosił jej likwidacji (pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż. z dnia [...] r.) oraz, że decyzją ZUS Inspektorat w Ż. z dnia [...] r. został objęty ubezpieczeniem emerytalnym, rentowym, wypadkowym z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach od [...] do [...] w kolejnych latach od 1999 do 2004 r.(pismo ZUS z dnia [...] r.). Nadto w toku postępowania w/wym. oświadczył, że prowadził działalność gospodarczą w okresach od 1999 r. – [...] dni; w 2000 r. – [...] dni w 2001 r. - [...] dni (protokół przesłuchania strony z dnia [...] r.). Zaakcentowano, że w dniu rejestracji skarżący podpisał oświadczenie, iż nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej i zobowiązał się do bezzwłocznego informowania PUP o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej. Tymczasem nie powiadomił urzędu pracy o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej oraz o dacie rozpoczęcia tej działalności.

W konsekwencji poczynionych ustaleń organ uznał, że skarżącemu od dnia rozpoczęcia działalności gospodarczej wskazanego we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej tj. od [...] 1999 r. nie przysługiwał status osoby bezrobotnej, gdyż zgodnie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca pracy zarobkowej, jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Skarżący nie obalił domniemania, że działalność jaką zarejestrował nie została podjęta, wręcz przeciwnie sam przyznał, że działalność taką prowadził. Zdaniem organu w sprawie nie miał znaczenia fakt, że taka działalność była prowadzona jedynie przez kilka (kilkanaście) dni w roku w latach 1999-2001, albowiem działalność ta została podjęta, a następnie wykreślona z ewidencji [...] 2005 r. Zaznaczono, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie mają również znaczenia pozostałe argumenty strony skarżącej dotyczące osiąganego dochodu w okresie prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż strona utraciła status osoby bezrobotnej z innego tytułu, tj. z powodu podjęcia działalności gospodarczej. Dodatkowo wyjaśniono, że o ile skarżący obecnie spełnia warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy to nie ma przeszkód, aby ponownie zarejestrował się jako osoba bezrobotna.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z powodu ich niezgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Zarzucił organowi przyjęcie do ustalenia stanu faktycznego danych zawartych w piśmie ZUS z [...] r., w sytuacji gdy w większości zostały one obalone w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w B. Wydział VI Pracy i Ubezpieczeń Społecznych sygn. akt [...]. Podniósł, iż organ nie zbadał również dokumentacji związanej ze sprawą ani w Urzędzie Skarbowym ani w Urzędzie Miejskim w Ż.. Tymczasem z dokumentacji tej wynika niespornie, iż działalność gospodarczą definitywnie zakończył w [...] 2001 r. Przytaczając regulację art. 28 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wywodził, że przy wykładni argumentum a maiori ad minus wygasło prawo do pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej skoro stan faktyczny na to pozwalający ustał już w [...] 2001 r., zaś on z tytułu tego statusu nie pobierał żadnych świadczeń. Za nieprawidłowe uznał stanowisko organu dotyczące stosowania przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji, co jest sprzeczne z zasadą nie działania prawa wstecz (lex retro non agit). Poza tym podtrzymał wszystkie swoje wywody zaprezentowane w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ zaznaczył, że przywołany przez skarżącego przepis art. 28 ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /obecny 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy/ dotyczy przedawnienia zwrotu świadczenia pieniężnego wypłaconego z Funduszu Pracy, a skarżący był zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem.

Na mocy art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.

Przeprowadzając w oparciu o powyższe uregulowania ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 33 ust. 4 pkt 1 z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia. Zgodnie z tym przepisem starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie spełnia warunków o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt. 2 cyt. ustawy. Przepis ten zawiera definicję osoby bezrobotnej i stanowi m.in., że jest to osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f w.w. ustawy). Przy czym słusznie zauważył organ, że analogiczny zapis zawierał art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z powyższej regulacji wynika, że bezrobotnym nie jest osoba prowadząca działalność gospodarczą, chociażby pozostawała bez pracy i była gotowa do jej podjęcia w ramach stosunku pracy.

Bezspornym w sprawie jest, iż J. H. został zarejestrowany jako bezrobotny w dniu [...] 1999 r. oraz, że decyzją z dnia [...] r. uzyskał status osoby bezrobotnej od dnia [...] w 1999 r. Nadto, że w [...] 2005 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w Z. wpłynęła decyzja Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...] r. o wykreśleniu z dniem [...] r. z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dokonanego przez J. H. w dniu [...] r. z datą rozpoczęcia działalności od [...] 1999 r.

Zatem w świetle brzmienia cyt. wyżej art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy o promocji zatrudnienia w rozpoznawanej sprawie istotnym było ustalenie czy skarżący podjął działalność gospodarczą od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji działalności gospodarczej do dnia jej wyrejestrowania. Bowiem powyższa regulacja wiąże skutki prawne w postaci utraty statusu osoby bezrobotnej z podjęciem działalności gospodarczej, a nie wyłącznie z jej wpisem do ewidencji działalności gospodarczej.

Z dokonanych ustaleń organu wynika bezspornie, że działalność ta została podjęta. Fakt ten potwierdził sam skarżący przesłuchany w charakterze strony w dniu [...] r., a następnie w złożonym na etapie postępowania odwoławczego piśmie z dnia [...] r. Również w skardze skarżący wskazał, że działalność gospodarczą definitywnie zakończył w [...] 2001 r.

Skoro skarżący podjął działalność gospodarczą, to oczywistym jest, że wystąpiła przesłanka negatywna wyłączająca możliwość zachowania statusu osoby bezrobotnej, co w konsekwencji stanowiło podstawę do pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego z dniem [...] 1999 r. Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem organu, że fakt iż strona prowadziła tą działalność sporadycznie (kilka /kilkanaście/ dni w grudniu w latach 1999-2001) pozostaje bez znaczenia, bowiem rozstrzygające znaczenie dla utraty statusu bezrobotnego ma sam fakt podjęcia działalności gospodarczej, nie zaś okres jej prowadzenia, czy okoliczność jej zawieszenia.

Trzeba jednocześnie zauważyć, że w dniu rejestracji skarżący złożył oświadczenie, że nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej, a ponadto zobowiązał się do poinformowania Powiatowego Urzędu Pracy o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej, o czym świadczy złożony przez niego podpis na karcie rejestracyjnej znajdującej się w aktach administracyjnych. Tymczasem skarżący nie powiadomił urzędu pracy o wpisie do ewidencji oraz o fakcie prowadzenia działalności. Przyjdzie również wskazać, że w aktach adminisracyjych sprawy znajdują się oświadczenia skarżącego, iż nie uzyskiwał żadnych dochodów w kolejnych miesiącach począwszy od zarejestrowania się jako osoba bezrobotna do [...] 2005 r., choć z pisma skarżącego z dnia [...] r. wynika, że z tytułu prowadzonej działalności uzyskiwał dochód.

W ocenie Sądu, ustalenia organów w zakresie wystąpienia w sprawie przesłanki stanowiącej podstawę utraty statusu bezrobotnego przez J. H. znajdują dostateczne oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a ocena prawna ustalonego stanu faktycznego nie narusza przepisów prawa materialnego.

Wbrew twierdzeniom skarżącego za prawidłowe należy uznać stanowisko organu, że organy administracji publicznej orzekają w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Trzeba jednocześnie wskazać, że przepisy przejściowe mogą przewidywać sytuacje, do których, pomimo wejścia w życie nowego prawa, zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe. Taka regulacja została zawarta m.in. w art. 146 ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z tym przepisem sprawy, w których przed dniem wejścia w życie ustawy wszczęto postępowanie odwoławcze lub postępowanie przed sądem administracyjnym, podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych. W pozostałych przypadkach, jeżeli ustawodawca nie zadecydował o działaniu nowego prawa należy przyjąć, że ma ono bezpośrednie działanie do wszystkich stosunków, zdarzeń czy stanów rzeczy zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie tej normy, ale trwają w czasie dokonania tej zmiany.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie można uznać za zasadny zarzut retroakcji. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zgłoszenie do ewidencji działalności gospodarczej i podjęcie tej działalności nastąpiło pod rządami poprzednich przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jednakże jej wyrejstrowanie miało miejsce pod rządami nowej ustawy. Skoro od dnia zgłoszenia do dnia wyrejestrowania skarżący podjął działalność gospodarczą, to oznacza, że zostały spełnione przesłanki art. 2 ust. 1 pkt.2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia, co dawało podstawę do wszczęcia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o art. 33 ust. 4 pkt 1 tej ustawy. Zauważyć już tylko przyjdzie, że poprzednio obowiązująca ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przewidywała w art. 6 pkt 6a również wydawanie decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej, a zatem nie budzi wątpliwości, że wystąpienie omawianej tu przesłanki negatywnej, również analogicznie określonej w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f w/wym. ustawy, wyłączało możliwość uznania danej osoby za bezrobotną.

Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, dla rozstrzygnięcia sprawy bez znaczenia pozostaje okoliczność wysokości dochodów uzyskiwanych w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej. Odmowa uznania za bezrobotnego czy też utrata statusu bezrobotnego wiąże się z samym faktem prowadzenia działalności gospodarczej, a nie wysokością uzyskiwanego z tego tytułu dochodu. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f stanowi samodzielną przesłankę od wystąpienia której zależy czy osobie przysługuje status bezrobotnego.

Również brak podstaw do przyjęcia, że w oparciu o art. 28 ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nastąpiło wygaśnięcie prawa do pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego przy zastosowaniu wykładni argumentum a maiori ad minus. Wskazany przepis art. 28 ust. 3 tej ustawy /obecnie materię tę reguluje analogicznie przepis art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia/ dotyczy przedawnienia roszczeń z tytułu świadczeń pieniężnych z Funduszu Pracy, zatem nie stanowi on podstawy do ustalania statusu osoby bezrobotnej.

Zatem końcowo przyjdzie stwierdzić, że w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyżej naprowadzonych okoliczności, należy uznać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie za prawidłowe.

W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.