Uzasadnienie
Decyzją Zarządu Województwa z dnia [...] roku [...] zobowiązano Miasto C. zwane dalej Beneficjentem do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji o zwrocie środków, całości dofinansowania w kwocie 595 547,30 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt pięć tysięcy pięćset czterdzieści siedem złotych 30/100) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
We wniosku o ponowne załatwienie sprawy Beneficjent zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i 77 k.p.a. na skutek uznania poniesionych przez skarżąca wydatków za niekwalifikowane,
- II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to
- 1. art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 885 z późn. zm. - dalej: ustaw o finansach publicznych, UFP) na skutek uznania otrzymanych przez skarżącą środków przeznaczonych na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
- 2. art. 207 ust. 1 pkt 2 UFP przez nieuzasadnione zastosowanie,
- 3. art. 204 UFP przez nieprawidłową wykładnię,
- 4. art. 207 ust. 8 pkt 1 UFP przez niezastosowanie,
- 5. art. 57 Rozporządzenia Rady (We) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 roku ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L. Nr 210, poz. 25 z późn. zm.) przez nieuprawnione zastosowanie.
Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 5 października 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...]r. w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przez Beneficjenta utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji zobowiązującą do zwrotu części dofinansowania w kwocie 595 547,30 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt pięć tysięcy czterdzieści siedem złotych 30/100), stanowiącego środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji, w związku ze stwierdzeniem przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowych otrzymanych przez Beneficjenta z płatności ze środków europejskich oraz dotacji celowej w ramach RPO WSL 2007-2013.
W skardze na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r. Miasto C. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:
- - postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 § 1 pkt. 5 Kpa na skutek orzekania w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją przez osoby wyłączone z mocy prawa, art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 111 § 1 i 113 § 1 Kpa na skutek sprostowania rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, art. 7 i 77 Kpa na skutek uznania naruszenia przez stronę zasady trwałości projektu oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 108 § 3 Kpa na skutek braku jasnego i przekonywującego uzasadnienia prawnego i faktycznego;
- - prawa materialnego, które miało o wynik sprawy, tj. art. 207 ust. 1 pkt. 1 Ufp na skutek uznania otrzymanych przez skarżącą środków przeznaczonych na realizację programu finansowego ze środków europejskich za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, art. 207 ust. 1 pkt. 2 Ufp przez nieuzasadnione zastosowanie, art. 204 Ufp przez nieprawidłową wykładnię, art. 207 ust. 8 pkt. 1 Ufp przez niezastosowanie oraz art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 przez nieuprawnione zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono zasadniczo tożsame argumenty, jakie przedstawiane były w toku postępowania kontrolnego i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Strona skarżąca stwierdziła nadto, że w składzie orzekającym w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją brały udział osoby, które również orzekały w składzie, który wydał decyzję utrzymaną tym aktem administracyjnym w mocy. Powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdziła, że brak wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 k.p.a. skutkuje wadliwością postępowania. Z tego też powodu zaskarżona decyzja, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a. powinna zostać uchylona bez względu na to, czy uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt. 5 kpa na skutek orzekania w postępowaniu zakończonym zaskarżona decyzja przez osoby wyłączone z mocy prawa wskazał, że kwestia wyłączenia członków zarządu województwa z procesu wydania decyzji, wydawanej w wyniku wniosku o ponowne rozpoznania sprawy, była już przedmiotem oceny sądowej, która potwierdziła niemożność takiego wyłączenia. Przywołał treść wyroku NSA z dnia 13 lutego 2014 r., II GSK 1945/12 z którego wynika że w sytuacji, gdy funkcję instytucji zarządzającej pełni zarząd województwa, po pierwsze, nie można tracić z pola widzenia, jego statusu ustrojowego, jako organu samorządu województwa, a w tym zakresie, składu liczebnego tego organu wykonawczego województwa - 5 osób - oraz określonego ustawą trybu podejmowania uchwał - uchwały zarządu województwa zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej - co w konsekwencji oznacza, że nawet przy założeniu, iż zarząd województwa będzie podejmował uchwały w składzie trzyosobowym, to zawsze jeden z jego członków będzie ponownie uczestniczył w podejmowaniu rozstrzygnięcia stanowiącego konsekwencje rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. art. 31 ustawy o samorządzie województwa).
Cytując treść uzasadnienia przywołanego wyroku wskazano nadto, że "za dysfunkcjonalne uznać należałoby rozwiązanie, które w konsekwencji stosowania art. 24 § 1 pkt 5 kpa lub 27 k.p.a. skutkowałoby wyłączeniem instytucji zarządzającej od rozpatrywania sprawy wywołanej wnioskiem, o którym mowa w art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych, i to w sytuacji, gdy konkretna sprawa zwrotu środków finansowych pozostaje w bezpośrednim związku z kontrolą ich wydatkowania przez beneficjenta pomocy i realizacją konkretnego regionalnego programu operacyjnego, za wykonanie którego ta właśnie konkretna instytucja zarządzająca odpowiada".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze kwestia warunków dopuszczalności zastosowania powyższego przepisu ujmowana jest jednolicie. Podnosi się, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania wówczas, gdy orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowadministracyjnym. Wtedy w sprawie sądowadministracyjnej występuje tzw. zagadnienie wstępne, a więc sytuacja, gdy uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia występującego w sprawie, może wpływać na wynik postępowania, uzasadniając celowość wstrzymania czynności w postępowaniu do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod. red. T. Wosia, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańskiej, wyd. 2, s. 456 i n.). Musi istnieć ścisły związek między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego, rozumiany w ten sposób, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (tak m.in. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., II OSK 792/07).
Skarżący podniósł zarzut nieprawidłowego składu orzekającego w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Brały bowiem udział w jej wydaniu osoby, które również orzekały w składzie, który wydał decyzję utrzymaną tym aktem administracyjnym w mocy. Natomiast z mocy art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skoro członkowie zarządu województwa brali udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, to z postępowania zainicjowanego tym środkiem zaskarżenia powinni być wyłączeni.
Kwestia czy art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 K.p.a. ma zastosowanie do członka zarządu województwa, który to organ pełni funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, biorącego udział w postępowaniu prowadzonym w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych w brzmieniu obowiązującym do 12 września 2014r., w sytuacji gdy uczestniczył on w wydaniu zaskarżonej decyzji stała się przedmiotem pytania prawnego zadanego przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GSO 2/16). Termin posiedzenia wyznaczonego w celu podjęcia uchwały wyjaśniającej to dzień [...]r.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie kontrolowanej decyzji Zarządu Województwa [...] zależy wprost od treści uchwały wyjaśniającej. W sprawie tej występuje zatem zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie może wpływać na wynik postępowania.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji