Uzasadnienie
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. postanowieniem z dnia [...] Nr [...], stwierdził bezprzedmiotowość sprzeciwu wniesionego do organu w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej na czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...] w sklepie "[...]" ul. [...], należącym do A Sp. z. o.o. w P. Od powyższego rozstrzygnięcia pełnomocnik spółki wniósł w dniu [...] zażalenie.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. postanowieniem z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej K.p.a.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ zaznaczył, że niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn przedmiotowych oraz podmiotowych. Z przyczyn przedmiotowych zażalenie jest niedopuszczalne między innymi w przypadku braku prawnej możliwości zaskarżenia aktu lub czynności administracyjnej. Postępowanie kontrolne na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawy o inspekcji sanitarnej nie ma charakteru postępowania administracyjnego.
W związku z tym postanowienie organu pierwszej instancji nie zostało wydane w takim postępowaniu. Jednocześnie kwestionowane rozstrzygnięcie nie kończy sprawy ani nie rozstrzyga jej co do istoty. Nie podlega także zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Niedopuszczalność zażalenia powoduje jego bezskuteczność, co wyklucza merytoryczne rozpoznanie sprawy w postępowaniu zażaleniowym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 134 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, pomimo że stronie przysługiwało zażalenie na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 84c ust. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślił dopuszczalność wniesienia sprzeciwu na podjęte przez organ pierwszej instancji czynności kontrolne. Wskazał, że w odpowiedzi na ten środek zaskarżenia, strona otrzymała pismo rozstrzygające sprawę i zamykające możliwość prowadzenia postępowania, które było w istocie postanowieniem. Zdaniem pełnomocnika skarżąca spółka miała prawo do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej i K.p.a. Żaden z tych aktów nie przewiduje wydania rozstrzygnięcia w formie pisma lub informacji.
Organ odwoławczy w sposób rażący naruszył interes prawny strony przyjmując bezpodstawnie, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. miał prawo do wydania rozstrzygnięcia w formie "informacji" o niedopuszczalności środka prawnego, na którą to informację strona nie może się skarżyć. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że organ odwoławczy bez ustalenia prawidłowości wydania postanowienia, jego podstawy prawnej i faktycznej przyjął niedopuszczalność wniesienia zażalenia. Wobec powyższego [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. nie mógł wydać postanowienia w trybie art. 134 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada przede wszystkim jej dopuszczalność. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Z kolei art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), stanowi, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1. decyzje administracyjne,
- 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,
- 3. postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
- 4. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
- 6. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej,
- 7. inne akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,
- 8. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego,
- 9. bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4.
Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż zasadą jest dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej jedynie wówczas, gdy organy administracyjne realizują zadania z zakresu administracji publicznej w formach władczych lub stanowiących.
W przedmiotowej sprawie istotną kwestią, która rozstrzyga o dopuszczalności skargi na orzeczenie o niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie bezprzedmiotowości sprzeciwu złożonego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jest ustalenie charakteru postępowania, jakie inicjuje ten sprzeciw.
Wobec daleko idących rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnym co do wskazanej kwestii, przedłożono składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne. Sąd ten w uchwale z dnia 13 stycznia 2014r. sygn. akt II GPS 3/13 stwierdził, że na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że kontrola działalności gospodarczej, o której mowa w rozdziale 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej polega na ustaleniu stanu faktycznego i nie jest związana z kompetencją do władczego działania. Dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do działań o tym charakterze. Przedmiotem sprzeciwu jest podjęcie i wykonywanie przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79 -79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 i art. 83 ust 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
W przepisach tych brak jest regulacji materialnoprawnej wyznaczającej uprawnienia i obowiązki materialnoprawne, a ograniczona jest ona do określonych obowiązków organu kontroli i osób ją wykonujących. Postępowanie, o którym mowa w art. 84c wymienionej ustawy nie jest więc postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1- 4 K.p.a. W uzasadnieniu uchwały zauważono nadto, że odesłanie do przepisów kodeksu postepowania administracyjnego w art. 84c ust. 16 tej ustawy stanowi wyłącznie wąskie odesłanie w zakresie rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie, co nie powoduje, że postępowanie kontrolne staje się postępowaniem administracyjnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy na postanowienie o rozpatrzeniu sprzeciwu wnoszonego na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego nie do zaaprobowania byłoby poddanie kontroli tego sądu postanowień wydawanych w jego toku – w sprawie niedopuszczalności zażalenia, uchybieniu terminu do jego wniesienia, czy odmowie wszczęcia postępowania.
Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego posiada tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu tego sądu. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany stanowiskiem zaprezentowanym w cytowanej uchwale, uznaje skargę za niedopuszczalną, skutkiem czego orzeczono o jej odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.