Uzasadnienie
Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] wydaną na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.), art. 235¹ i art. 235² Kodeksu pracy nie stwierdzono u T. P. choroby zawodowej w postaci pylicy płuc wymienionej w poz. 3/2 wykazu chorób zawodowych zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869).
Przyczyną rozstrzygnięcia, jak wskazano w jego uzasadnieniu, był brak rozpoznania choroby zawodowej u pracownika przez uprawnione placówki medyczne, mimo występowania czynnika szkodliwego w miejscu jego pracy.
Z kart oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej wynikało, iż skarżący pracował w latach 1986 – 2009 r. w KWK "A" w B. jako robotnik pod ziemią, górnik pod ziemią. W tym okresie pracy był narażony na działanie pyłu kamienno – węglowego (zwłókniającego). Jednakże z orzeczenia lekarskiego wynikał brak podstaw do rozpoznania u niego pylicy płuc.
[...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 235¹ kodeksu pracy i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105 poz. 869) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu wymienionej decyzji organ dokonał ustaleń w zakresie stanu faktycznego w sposób tożsamy, co w postępowaniu przed Państwowy Powiatowym Inspektorem Sanitarnym i biorąc pod uwagę treść wydanych w sprawie orzeczeń upoważnionych placówek medycznych, mimo, iż dokumentacja zgromadzona w czasie dochodzenia epidemiologicznego wskazywała na narażenie zawodowe odwołującego, uznał stanowisko organu I instancji za zasadne. Wskazał, że według orzeczenia lekarskiego [...] Ośrodka Medycyny Pracy w K., podstawą rozpoznania pylicy płuc jest stwierdzenie w oparciu o wykonane zdjęcia radiologiczne klatki piersiowej zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających. Podkreślił, że również lekarze specjaliści Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., w orzeczeniu z dnia [...] nie rozpoznali u skarżącego choroby zawodowej – pylicy górników kopalń węgla.
Z zawartego w aktach orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy w S. wynika, że podstawą rozpoznania klinicznego pylicy płuc jest stwierdzenie na pełnowymiarowym zdjęciu RTG klatki piersiowej, zmian ogniskowych w płucach (regularnych, okrągłych, o odpowiedniej gęstości) mogących odpowiadać efektom oddziaływania pyłów zwłókniających na miąższ płucny. Natomiast aktualny radiogram klatki piersiowej pacjenta nie wykazuje zmian uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc zgodnie ze standardami klasyfikacji radiologicznej pylicy ILO.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. P. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Zarzucił naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3, art. 138 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, poprzez zaniechanie zwrócenia się do jednostki orzeczniczej w celu uzyskania dodatkowego uzasadnienia orzeczenia lekarskiego, które stanowiło podstawę wydania decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad przeprowadzonego postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a.
W ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, podkreślenia wymagało, że w orzeczeniu lekarskim jednostki medycznej I stopnia a także Instytutu Medycyny Pracy w S., stwierdzono brak możliwości rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej pod postacią pylicy płuc górników kopalń węgla z powodu braku u badanego zmian w płucach, które upoważniają do rozpoznania tej choroby zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy ILO.
Jednocześnie jednak w sprawie nie dokonano opisów wykonanych zdjęć rentgenowskich, nie opisano zaobserwowanych zmian i nie nadano im nazw przyjętych w stosunku do standardowych zdjęć RTG.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, żadne z wymienionych orzeczeń, nie odpowiada wymaganiom stawianym przepisem art. 84 § 1 k.p.a. Są one bowiem pozbawione należytego uzasadnienia i nie mogą służyć za podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
Stwierdzić przede wszystkim należy, iż posługiwanie się, dla sklasyfikowania objawów stwierdzonych na podstawie zdjęcia rentgenowskiego, zaleceniami wydanymi w 1980 r. przez Międzynarodowe Biuro Pracy pod nazwą Międzynarodowa Klasyfikacja Zdjęć Radiologicznych Pylicy, nie zwalnia placówek diagnostycznych od szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia wydawanego orzeczenia. Natomiast powołanie się przez organy inspekcji sanitarnej w wydanych decyzjach na zalecenia MOP ILO, jako na obowiązujące kryteria diagnostyczno-orzecznicze, narusza zasadę praworządności wynikającą z art. 6 K.p.a.
Choroba zawodowa pylicy płuc nie jest w wykazie chorób zawodowych ograniczona przez wskazanie koniecznych do jej stwierdzenia objawów czy parametrów, a Klasyfikacja Międzynarodowego Biura Pracy nie stanowi wystarczającej podstawy do samodzielnego definiowania tej jednostki chorobowej.
Natomiast na podstawie art. 237 § 4 Kodeksu pracy, jedynym podmiotem upoważnionym do formułowania wytycznych diagnostyczno-orzeczniczych i kryteriów rozpoznawania chorób zawodowych jest minister właściwy do spraw zdrowia.
Minister ten został upoważniony do wydania aktu wykonawczego zawierającego uregulowanie tej problematyki. Do chwili obecnej przepisów takich brak. Nie zastępują ich zdecydowanie zalecenia Międzynarodowego Biura Pracy. Międzynarodowe Biuro Pracy, jako organ Międzynarodowej Organizacji Pracy, której członkiem od chwili jej założenia, a to od 1919 r. jest również Polska, zgodnie z treścią art. 10 Konstytucji Międzynarodowej Organizacji Pracy, ma charakter organu wykonawczego i nie ma uprawnień do stanowienia obowiązujących norm prawnych o zasięgu międzynarodowym.
Wydana przez Międzynarodowe Biuro Pracy "Klasyfikacja" nie zawiera przepisów prawa bezwzględnie obowiązujących na terenie Polski. Ma charakter zaleceń, a nie wiążących reguł. Celem wydanej w 1980 r. klasyfikacji było wyłącznie ułatwienie i ujednolicenie opisywania indywidualnych objawów pylicy, takich jak zaciemnienia, zagęszczenia drobnoguzkowe itp. Nie służy ona natomiast tworzeniu prawnej definicji choroby. "Klasyfikacja" nie definiuje patologicznych jednostek chorobowych i nie określa prawnej definicji pylicy dla celów odszkodowań.
Powołując się na "Klasyfikację", lekarze orzecznicy wskazać powinni, w jaki sposób, zgodnie z nią, zaklasyfikowali do właściwej kategorii zaobserwowane u skarżącego zmiany w płucach. Wykazanie z jakich przyczyn - czy z powodu ich wielkości, kształtu, ilości itp. - nie można tych zaobserwowanych zmian w płucach badanego zdiagnozować jako pylicy, wymaga starannego uzasadnienia, co poddane musi być kontroli organu wydającego decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej. Przedstawione orzeczenia nie dawały organom inspekcji sanitarnej możliwości skontrolowania słuszności stanowiska lekarzy, ze względu na brak opisu obecnych zmian.
Podkreślić trzeba ponownie, że powoływanie się na zalecenia Międzynarodowego Biura Pracy, służące wyłącznie klasyfikowaniu i porównywaniu stwierdzonych w badaniach radiologicznych objawów, nie tylko nie zwalnia placówek medycznych od szczegółowego uzasadnienia ich stanowiska, ale nie zwalnia także lekarzy od szczegółowego ustosunkowania się do wyników innych badań, którymi dysponowali w czasie wydawania opinii. Stwierdzenie, iż występujące zmiany nie odpowiadają objawom pylicy płuc, z powołaniem się tylko na wytyczne MBP ILO, jest stwierdzeniem o cechach zbyt arbitralnych.
W konsekwencji tego doszło w sprawie do naruszenia prawa procesowego wskutek oparcia się na zbyt ogólnikowo uzasadnionych orzeczeniach placówek diagnostycznych. Orzeczenia lekarskie będące podstawą zaskarżonej decyzji nie spełniają wymagań stawianych opinii biegłego, która powinna być szczegółowo uzasadniona. Ograniczają się do lakonicznego stwierdzenia braku zmian uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc. Natomiast organ nie dokonał jakiejkolwiek oceny wydanych orzeczeń, przyjmując jedynie ich wnioski za podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Tym samym uznać należało, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organ inspekcji sanitarnej jest bowiem zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oceny wszystkich zebranych dowodów i dokonania ustaleń na podstawie wszechstronnego ich rozważenia. Jego rolą jest więc uzyskać takie dane, na podstawie których można wyprowadzić i uzasadnić wniosek, czy stwierdzone objawy chorobowe odpowiadają objawom choroby zawodowej, czy pozostają w związku przyczynowym z wykonywaną pracą zawodową, czy też rodzaj wykonywanej pracy nie ma żadnego wpływu na powstanie i rozwój schorzenia.
Wskazując zatem ponownie, iż pylica płuc, jako choroba zawodowa nie jest w wykazie chorób zawodowych ograniczona przez wskazanie koniecznych do jej stwierdzenia objawów czy parametrów, a Klasyfikacja Międzynarodowego Biura Pracy nie stanowi wystarczającej podstawy do samodzielnego definiowania tej jednostki chorobowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji celem ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem wskazań, a także oceny prawnej przedstawionej powyżej. Rolą organu będzie więc uzyskanie takiego orzeczenia lekarskiego, które odniesie się do dokumentacji medycznej przedstawionej przez skarżącego w toku postępowania, a także, które zawierać będzie uzasadnienie wyjaśniające, z jakiego powodu, stwierdzone u badanego objawy chorobowe nie stanowią objawów pylicy i nie odpowiadają jednostce chorobowej zamieszczonej w wykazie chorób zawodowych.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.