Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. stwierdził u S.C. chorobę zawodową w postaci pylicy górników kopalń, wymienioną w poz. 3/2 wykazu chorób zawodowych, określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U, Nr 105, poz. 869). Z ustalonego przez organ stanu faktycznego wynikało, że S.C. była zatrudniona w A S.A. Oddział KWK "[...]" w latach [...] i [...] jako sprzątaczka na powierzchni oraz w latach [...] jako maszynista rusztów stałych, ruchomych i przesiewaczy oraz maszynista maszyn i urządzeń przeróbki mechanicznej węgla na powierzchni. Dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że w latach [...] była narażona na działanie pyłu węgla kamiennego o poziomie pyłu respirabilnego od 0,9 do 2,8 mg/m³ przy zawartości wolnej SiO2 od 1,75 do 3,0%. Lekarze Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. Poradni Chorób Zawodowych (WOMP), biorąc pod uwagę wyniki badania podmiotowego i przedmiotowego, analizę narażenia zawodowego, dokumentację medyczną, przeprowadzoną diagnostykę różnicową oraz ocenę obrazu rtg płuc rozpoznali u badanej z wysokim prawdopodobieństwem pylicę górników kopalń węgla.
Jak wynika z orzeczenia wskazanej placówki diagnostycznej podstawą rozpoznania pylicy były zmiany stwierdzone na pełnowymiarowym zdjęciu rtg klatki piersiowej, ocenione zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy (ILO) z 1980 r. W obrazie rtg płuc wykonanym w dniu [...] stwierdzono obecność zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających pod postacią pylicy drobnoguzkowej ograniczonej.
Na podstawie ustalonego stanu faktycznego, biorąc pod uwagę orzeczenie uprawnionej placówki medycznej organ uznał, że istnieją podstawy do stwierdzenia u S.C. choroby zawodowej w postaci pylicy górników kopalń węgla.
W odwołaniu wniesionym przez pracodawcę - A S.A. Oddział KWK "[...]" uznano, że wyniki badań przeprowadzonych w placówce medycznej nie wskazały w sposób jednoznaczny na fakt wystąpienia u badanej choroby zawodowej. Zdaniem odwołującego wystąpienie choroby powinno być stwierdzone w sposób jednoznaczny, natomiast dopuszczalne jest uznanie wpływu czynnika szkodliwego na zdrowie pracownika, jako wpływu z wysokim prawdopodobieństwem.
W wyniku wniesionego odwołania, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. zwrócił się do Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego (IMPiZŚ) w S. o wydanie stosownego orzeczenia lekarskiego.
IMPiZŚ w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] wydanym na podstawie radiogramów ocenianych poprzednio przez lekarzy WOMP uznał, że radiogramy te nie wykazują obecności zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc zgodnie ze standardami klasyfikacji Międzynarodowego Biura Pracy z 1980r.
Po uzyskaniu w/w orzeczenia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił stwierdzenia u S.C. choroby zawodowej w postaci pylicy górników kopalń, wymienionej w poz. 3/2 wykazu chorób zawodowych, określonego w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych.
Organ wskazał, że w toku postępowania odwoławczego strona była badana w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (IMPiZŚ), gdzie lekarze specjaliści w orzeczeniu z dnia [...] nie rozpoznali u niej choroby zawodowej - pylicy płuc, gdyż w pełnowymiarowych zdjęciach rtg klatki piersiowej z okresu od [...] do [...] nie wykazano obecności zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie tej choroby zgodnie ze standardami Międzynarodowego Biura Pracy (ILO) z 1980 r. Jednocześnie lekarze podkreślili, iż w obrazie płuc brak jest wyraźnych zmian ogniskowych mogących odpowiadać efektom oddziaływania pyłów zwłókniających na miąższ płucny oraz nie stwierdzili zaburzeń wentylacyjnych w badaniu spirometrycznym, jak też w badaniu gazów krwi kapilarnej arterializowanej w spoczynku nie została wykazana niewydolność oddechowa.
Na skutek wniesionej przez S.C. skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1013/11 uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd podzielił ustalenia organów co do tego, że S.C. w okresie zatrudnienia [...] na stanowisku maszynista rusztów stałych, ruchomych i przesiewaczy oraz maszynista maszyn i urządzeń przeróbki mechanicznej węgla na powierzchni pracowała w warunkach narażenia na działanie pyłu węgla kamiennego o poziomach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej - pylicy płuc górników kopalń węgla, wymienionej w pozycji 3.2 wykazu chorób zawodowych.
Natomiast w ocenie Sądu organ odwoławczy nie poczynił żadnych rozważań w kwestii rozbieżności wydanych w sprawie opinii jednostek orzeczniczych. W orzeczeniu WOMP w K. rozpoznano bowiem chorobę zawodową na podstawie obrazu rtg z dnia [...] i stwierdzono obecność zagęszczeń ogniskowych, które uznano za efekt oddziaływania pyłów zwłókniających pod postacią pylicy drobnoguzkowej ograniczonej. Natomiast z orzeczenia IMPiZŚ w S. wynika, iż odmiennie oceniono ten sam radiogram klatki piersiowej. Przy czym obu ocen dokonano według tych samych standardów klasyfikacji pylicy płuc Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r. Rozbieżność ta nie została jednak wyjaśniona w opinii jednostki orzeczniczej drugiego szczebla, ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd uznał to za istotne, bowiem w badaniach dodatkowych ta sama jednostka (IMPiZŚ) zaznaczyła, iż płuca skarżącej są o wzmożonej przejrzystości i wykazują nieregularne zacienienia smużkowo-siateczkowe skupiające się w polach dolnych, przy czym wyraźnych zmian ogniskowych nie stwierdzono. Stąd też - zdaniem Sądu - orzeczenie Instytutu nie odpowiada wymaganiom określonym w treści art. 84 § 1 k.p.a. Jest ono bowiem pozbawione należytego uzasadnienia i nie może służyć za podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
Sąd uznał za konieczne rozstrzygnięcie spornej kwestii oceny tego samego zdjęcia rtg z dnia [...]. Jednocześnie wskazał, że klasyfikacja pylic Międzynarodowego Biura Pracy ma charakter zaleceń, a nie wiążących reguł, zatem posługiwanie się tymi zaleceniami nie zwalania jednostek orzeczniczych od szczegółowego i przekonującego uzasadnienia stanowiska ujętego w orzeczeniu lekarskim. W konsekwencji, jak wskazał Sąd, powoływanie się na te zalecenia, służące wyłącznie klasyfikowaniu i porównywaniu stwierdzanych w badaniach radiologicznych objawów, nie zmienia faktu, że jednostka orzecznicza zobligowana jest wypowiedzieć się w sposób wyczerpujący, co do charakteru zmian stwierdzonych u badanego, a nadto ustosunkować się do ewentualnych wyników innych badań. Zdaniem Sądu, powyższy wymóg nie został w sprawie zachowany, co rzutuje w sposób bezpośredni na wadliwość zaskarżonego aktu. W ostateczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz wskazał na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, poprzez zwrócenie się do placówki orzeczniczej (IMPiZŚ w S.) o zajęcie jednoznacznego stanowiska, czy są prawidłowe dotychczasowe ustalenia w zakresie stwierdzonych u skarżącej zmian chorobowych, w tym również różnic wynikających z już wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich oraz, czy schorzenie wymienione w wykazie chorób zawodowych w pozycji 3/2 jako pylica górników kopalń węgla występuje u skarżącej czy też nie.
W toku ponownego postępowania organ odwoławczy przesłał IMPiZŚ w S. całość dokumentacji dowodowej z prośbą o wydanie szczegółowo uzasadnionego orzeczenia lekarskiego zgodnie z wymogami wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012r.
W wydanym przez lekarzy IMPiZŚ orzeczeniu lekarskim z dnia [...] nr [...] orzeczono o braku podstaw do rozpoznania u S.C. choroby zawodowej pylicy płuc. Orzeczenie to wydano w oparciu o ponowne badania podmiotowe, przedmiotowe, rtg płuc z dnia [...], badania gazometryczne i spirometryczne. Uznano, że czynnik pod postacią pyłu kamienno- węglowego występował w przekroczeniach normatywów higienicznych, natomiast brak jest widocznego efektu w narządzie krytycznym tj. płucach pod postacią zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc zgodnie ze standardami klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r. Oceniając rtg z dnia [...] wskazano, opisano płuca o nieznacznie wzmożonej przejrzystości bez zagęszczeń ogniskowych. Stwierdzono także, że "po zapoznaniu się uprzednio ze zdjęciami, na podstawie których WOMP K. rozpoznał chorobę zawodową naszym zdaniem nie było podstaw do postawienia takiego rozpoznania."
Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił stwierdzenia u S.C. choroby zawodowej w postaci pylicy górników kopalń, wymienionej w poz. 3/2 wykazu chorób zawodowych, określonego w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych.
W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wskazał, że po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2012 r. uzyskał orzeczenie lekarskie z dnia [...] nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u S.C. choroby zawodowej pylicy płuc. Orzeczenie to wydano w oparciu o ponowne badania podmiotowe, przedmiotowe, rtg płuc z dnia [...], badania gazometryczne i spirometryczne. Na tej podstawie uznano, że czynnik pod postacią pyłu kamienno- węglowego występował w przekroczeniach normatywów higienicznych, natomiast brak jest widocznego efektu w narządzie krytycznym tj. płucach pod postacią zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc zgodnie ze standardami klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r. Zalecono badania kontrolne w IMPiZŚ za rok.
Ponadto organ odnosząc się do wniosku strony o powołanie innego biegłego spoza Poradni Chorób Zawodowych i Medycyny Pracy wskazał, że w trakcie postępowania został wyczerpany II stopniowy tryb diagnostyczno-orzeczniczy przewidziany w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych.
W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik S.C. domagał się uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu do ponownego rozpoznania podnosząc, że o ile organ jest związany wnioskami płynącymi z opinii wydanych w trybie diagnostyczno-orzeczniczym określonym w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych, to wnioski takie nie powinny być przyjmowane bezkrytycznie, jak to określono w wyroku WSA w Gliwicach, gdyż podlegają one weryfikacji na równi z innymi dowodami w sprawie. Pełnomocnik wskazał, że w orzeczeniu z [...] nr [...] posłużono się zaświadczeniem o stanie zdrowia skarżącej z Diagnostycznej Poradni Chorób Płuc Szpitala Klinicznego Nr [...] w K. z dnia [...] z treści którego wynika, że skarżąca jest leczona w poradni na przewlekłą obturacyjną chorobę płuc i że taką chorobę u niej rozpoznano. Skoro stwierdzono u niej taką chorobę płuc i z tego powodu jest leczona to nie wiadomo dlaczego orzeczenie lekarskie z [...] stwierdza brak podstaw do rozpoznania pylicy płuc u skarżącej, w sytuacji gdy bezspornym jest że pracowała ona w narażeniu na pył kamienno - węglowy.
Zdaniem pełnomocnika decyzja organu I instancji została niesłusznie uchylona, gdyż rtg klatki piersiowej z dnia [...] znajdujący się w aktach wykazał na polach płuc u skarżącej siateczkowo smużkowate nieregularne zacienienia oraz w polach środkowo-dolnych niejednolicie wysoce nieliczne drobnoguzkowe zagęszczenia znamionujące pylicę płuc. To samo dotyczy wartości badań spirometrycznych i gazometrycznych, które różnią wcześniejsze od obecnych na niekorzyść skarżącej. Zaznaczono, że w odpowiedzi na poprzednią skargę organ odwoławczy przyznał, że proces pyliczy ma charakter rozwojowy i jest długotrwały, co pasuje do procesu chorobowego skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ przytoczył argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną stwierdzając, że decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.
Zwrócił uwagę na wyrok tutejszego Sądu - z dnia 12 stycznia 2012 r., którego wskazania i ocena prawna tam zawarta stosownie do art. 153 P.p.s.a. są wiążące przy dalszym procedowaniu zarówno dla sądu, jak i organu administracyjnego.
Zauważył, że we wskazanym wyroku przedstawiono konkretne stanowisko oraz wskazania, jakie należało wypełnić w dalszym postępowaniu administracyjnym. Dotyczyły one orzekania medycznego w zakresie rozpoznawania choroby zawodowej. W sprawie nie jest bowiem sporna kwestia, że skarżąca od [...] do [...] była narażona na czynnik szkodliwy pod postacią pyłu kamienno-węglowego o przekroczonych normatywach higienicznych, co mogło skutkować powstaniem choroby zawodowej pylicy płuc. Wyjaśnieniu podlegała natomiast rozbieżność jaka zaistniała pomiędzy orzeczeniem WOMP w K. a orzeczeniem IMPiZŚ w S. Pierwsza z tych jednostek rozpoznała bowiem chorobę zawodową pylicę płuc na podstawie obrazu rtg z dnia [...], stwierdzając obecność zagęszczeń ogniskowych, które uznano za efekt oddziaływania pyłów zwłókniających pod postacią pylicy drobnoguzkowej ograniczonej.
Natomiast lekarze Instytutu odmiennie ocenili radiogramy klatki piersiowej z [...], [...] i z [...] według tych samych, co jednostka I szczebla, standardów klasyfikacji pylicy płuc Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r. orzekając o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej tego schorzenia. Jednocześnie w badaniach dodatkowych ta sama jednostka (IMPiZŚ) zaznaczyła, iż płuca skarżącej są o wzmożonej przejrzystości i wykazują nieregularne zacienienia smużkowo-siateczkowe skupiające się w polach dolnych, przy czym wyraźnych zmian ogniskowych nie stwierdzono.
W ocenie Sądu ponownie kontrolującego wydaną decyzję istotna dla sprawy rozbieżność nie została nadal wyjaśniona. W nowym orzeczeniu IMPiZŚ wydanym na podstawie przeprowadzonych badań, w tym zdjęć rtg klatki piersiowej z dnia [...], ponownie nie rozpoznawano u skarżącej pylicy płuc. W uzasadnieniu natomiast jedynie ogólnie wskazano na brak zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc zgodnie ze standardami klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r. Tymczasem Sąd w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r. wyraźnie stwierdził, że nie jest wystarczające ogólnikowe odwołanie się do standardów klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy, które ma charakter zaleceń, a nie wiążących reguł oraz że posługiwanie się tymi zaleceniami nie zwalania jednostek orzeczniczych od szczegółowego i przekonującego uzasadnienia stanowiska ujętego w orzeczeniu lekarskim. Nie ulega zatem wątpliwości, że nowe orzeczenie wymogów tych nie spełnia.
Sąd zwrócił uwagę na kolejną rozbieżność na tle odczytów radiogramów badanej. Zauważył bowiem, że w orzeczeniu z dnia [...] w pozycji badania dodatkowe wskazano: RTG z [...] płuca o nieznacznie wzmożonej przejrzystości bez zagęszczeń ogniskowych. Tymczasem w poprzednim orzeczeniu tej jednostki wydanym na podstawie rtg klatki piersiowej z [...], [...] i z [...] opisano zmiany w postaci nieregularnych zacienień smużkowo-siateczkowych skupiających się w polach dolnych. Zdaniem Sądu Instytut nie wskazał, czy u skarżącej nadal występują takie zmiany w obrazie płuc a jeżeli występują (bądź są to już inne zmiany) to dlaczego nie są tego rodzaju, które Instytut uznaje za konieczne do rozpoznania choroby zawodowej pylicy płuc. Stwierdzenie występowania u skarżącej zmian w obrazie płuc obligowało natomiast tą jednostkę do ich dokładnego opisania, wyjaśnienia ich charakteru oraz przyczyn z powodu których nie można ich zdiagnozować jako pylica.
Kwestia ta jest istotna również z tego powodu, gdyż na podstawie oceny zmian dostrzeżonych na zdjęciu rtg z [...] WOMP rozpoznał u skarżącej pylicę płuc. Jako nie do zaakceptowania potraktował Sąd stwierdzenie zawarte w orzeczeniu Instytutu, że "po zapoznaniu się uprzednio ze zdjęciami, na podstawie których WOMP K. rozpoznał chorobę zawodową, naszym zdaniem nie było podstaw do postawienia takiego rozpoznania" bez wyjaśnienia i szczegółowego uzasadnienia tych kwestii. Podsumowując Sąd uznał że orzeczenie Instytutu nadal nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 84 k.p.a., jest ono bowiem pozbawione należytego uzasadnienia i nie może służyć za podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
Tym samym uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Bez względu na przewidziane prawem tylko dwuszczeblowe postępowanie diagnostyczne, na organie inspekcji sanitarnej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbadania wszystkich zebranych dowodów i dokonania ustaleń na podstawie wszechstronnego ich rozważenia i oceny. Mając do dyspozycji orzeczenie lekarskie niewyjaśniające w sposób wymagany prawem przyczyn odmowy rozpoznania u badanego jednostki chorobowej organ inspekcji sanitarnej nie może wydać decyzji. W skierowanych do organu zaleceniach Sąd wskazał, że zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, skoro wytknięte w poprzednim wyroku naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. nie zostało usunięte. Zobowiązał organ administracyjny do wypełnienia ocen i wskazań zawartych w uprzednio wydanym wyroku stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, w sposób przybliżony w motywach niniejszego wyroku.
Podkreślił, że nowe, lub uzupełniające orzeczenie lekarskie IMPiZŚ obejmujące wskazane wyżej zagadnienia i uwzględniające ewentualne nowe okoliczności dotyczące stanu zdrowia skarżącej winno spełniać wymogi przewidziane dla opinii biegłego i zawierać wszechstronne i wyczerpujące wyjaśnienie zajętego stanowiska. Dopiero w oparciu o wszechstronne wyjaśnienie sprawy we wskazanym kierunku organ podejmie stosowną decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
W postępowaniu prowadzonym w następstwie kolejnego już uchylenia zaskarżonej decyzji, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. zwrócił się do IMPZiŚ w S. z prośbą o wydanie orzeczenia uzupełniającego przywołując stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 17 czerwca 2013r. podkreślając, że nie jest wystarczające ogólnikowe odwołanie się do standardów klasyfikacji MBP mających charakter zaleceń, a nie wiążących reguł-posługiwanie się zaleceniami nie zwalnia lekarzy orzeczników od szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia stanowiska ujętego w orzeczeniu lekarskim.
W orzeczeniu lekarskim Nr [...] z dnia [...] wydanym przez IMPZiŚ w S. stwierdzono, że brak jest podstaw do rozpoznania pylicy płuc u S.C.
Tak, jak w orzeczeniu z dnia [...], wskazano, że przy rozpoznaniu choroby zawodowej bierze się czynnik występujący w środowisku pracy mogący wywołać chorobę zawodową oraz efekt pod postacią zmian w narządzie krytycznym. W przypadku S.C. czynnik pod postacią pyłu kamienno-węglowego występował w przekroczeniach normatywów higienicznych, natomiast brak jest efektu w narządzie krytycznym tj płucach pod postacią zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie u pacjentki pylicy płuc zgodnie ze standardami klasyfikacji pylicy Międzynarodowego Biura Pracy z 1980r. W pozostałych badaniach nie stwierdzono cech niewydolności oddechowej oraz zaburzeń wentylacji. Po zapoznaniu się z uprzednio ze zdjęciami, na podstawie których WOMP K. rozpoznał chorobę zawodową, zdaniem orzeczników IMP nie było podstaw do postawienia takiego rozpoznania.
Oświadczono dodatkowo (zauważając, że WOMP w K. rozpoznał chorobę zawodową, a IMPZiŚ w S. jej nie rozpoznał), że lekarzom IMP trudno wypowiadać się za lekarzy WOMP. Rozbieżności w ocenie zdjęć radiologicznych mogą wynikać z rozwijającej się rozedmy płuc, który to proces utrudnia ocenę tych zmian rozwijających się w obrębie pól płucnych. Wskazano, że nierozpoznanie pylicy płuc nie świadczy o zakończeniu sprawy, gdyż pylica ma postępujący charakter zmian i nie jest ograniczona żadnym okresem od zakończenia pracy, a pacjentka wymaga dalszej obserwacji.
Pełnomocnik S.C. odnosząc się do orzeczenia IMPZiŚ z dnia [...] zakwestionował stanowisko zajęte przez lekarzy placówki medycznej. Stwierdził, że zmiany w płucach zostały u badanej radiologicznie potwierdzone, a pylica płuc ma charakter postępujący. Postęp choroby nastąpił skoro wartości spirometryczne i gazometryczne wykazują różnice w pomiarach na niekorzyść badanej. Okoliczność ta nie została należycie oceniona przez biegłych lekarzy.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił stwierdzenia u S.C. choroby zawodowej w postaci pylicy górników kopalń, wymienionej w poz. 3/2 wykazu chorób zawodowych, określonego w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych.
Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania odnosząc się do wydawanych kolejno orzeczeń medycznych, decyzji i wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zauważono, że w postępowaniu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2013r. uzyskano kolejne orzeczenie medyczne o braku podstaw do rozpoznana choroby zawodowej. Analiza jego treści nakazała organowi uwzględnić odwołanie pracodawcy S.C. i uchylić decyzję organu I instancji. Lekarze IMPZiŚ poinformowali, że po zapoznaniu się ze zdjęciami rtg płuc, na podstawie których WOMP w K. rozpoznał chorobę zawodową nie znaleziono podstaw do postawienia takiego rozpoznania. Stwierdzili także, że trudno jest im wypowiadać się za lekarzy WOMP w S., a rozbieżności w ocenie zdjęć rtg mogą wynikać z rozwijającej się u badanej rozedmy płuc, który to proces utrudnia ocenę drobnych zmian rozwijających się w obrębie pól płucnych.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca, działająca przez swego pełnomocnika wniosła o uchylenie pkt 2 zaskarżonej decyzji względnie o uchylenie całości decyzji i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania.
Podtrzymano zarzuty podniesione w stosunku o orzeczenia IMPZiŚ w S. podkreślając, że w obrazie rtg płuc wykonanym w dniu [...] ujawniono zagęszczenia ogniskowe odpowiadające efektom oddziaływania pyłów zwłókniających pod postacią pylicy płuc. Nie przedstawiono natomiast wyników badań, jakim poddano skarżącą w dniu [...]. W opinii IMPZiŚ stwierdza się natomiast, że pylica płuc ma charakter choroby postępującej. Ocenie poddano jednak badania zaszłe, a nie aktualne. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, jeżeli choroba ma charakter postępujący należałoby poddać pacjentkę badaniom aktualnym, by móc porównać wyniki aktualne z poprzednimi. Skoro badań takich nie przeprowadzono nie można wykluczać choroby zawodowej u badanej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wskazać trzeba, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu, które już dwukrotnie, przed jej wydaniem, stanowiło przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. Ze względu na dwukrotne uchylenie decyzji organu II instancji w postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne będzie w pierwszej kolejności stanowisko zajęte w obu wyrokach tego Sądu. Organy administracji winny bowiem zastosować się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w tych orzeczeniach, jako wiążących zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. zarówno dla organów administracji jak i sądów w przypadku, gdyby w przyszłości rozpatrywały niniejszą sprawę. Oznacza to, że również Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający obecnie sprawę, nie może formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.
Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci natomiast moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98, odpowiednio stosowany w obecnym stanie prawnym). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 publ. OSP 1999, z. 5, poz. 101). Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w przypadku kontrolowanej decyzji.
Wytyczne przedstawione w obu uprzednio wydanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach były precyzyjne i jednoznaczne. W wyroku z dnia 12 stycznia 2012r. sygn. akt IV SA/Gl 1013/11 Sąd uznał, że ocena tego samego radiogramu płuc dnia [...] dokonywana została przez WOMP i IMPZiŚ w sposób rozbieżny. Uznał nadto, że rozbieżność ta nie została wyjaśniona w opinii uzupełniającej pozbawionej należytego uzasadnienia Opinia taka nie mogła służyć za podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
Jednocześnie wskazał, że klasyfikacja pylic Międzynarodowego Biura Pracy ma charakter zaleceń, a nie wiążących reguł, zatem posługiwanie się tymi zaleceniami nie zwalnia jednostek orzeczniczych od szczegółowego i przekonującego uzasadnienia stanowiska ujętego w orzeczeniu lekarskim. Uznał, że jednostka orzecznicza zobligowana jest wypowiedzieć się w sposób wyczerpujący, co do charakteru zmian stwierdzonych u badanego, a nadto ustosunkować się do ewentualnych wyników innych badań.
W wyroku z dnia 17 czerwca 2013r. sygn. akt IV SA/Gl 712/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny po pierwsze zauważył, że wytyczne dotyczące wyjaśnienia rozbieżności stanowisk obu jednostek orzeczniczych nie zostały wykonane. Potraktował stwierdzenie zawarte w orzeczeniu Instytutu, że "po zapoznaniu się uprzednio ze zdjęciami, na podstawie których WOMP K. rozpoznał chorobę zawodową, naszym zdaniem nie było podstaw do postawienia takiego rozpoznania", jako nie do zaakceptowania ze względu na brak głębszego wyjaśnienia tej kwestii. Zauważył, że nie uwzględniono zaleceń Sądu dotyczących wyczerpującego uzasadnienia charakteru zmian stwierdzonych u badanej, ponawiając ogólnikowe odwołanie się do standardów klasyfikacji Międzynarodowego Biura Pracy. Zwrócił także uwagę na kolejną rozbieżność na tle odczytów radiogramów badanej. Wskazał, że w orzeczeniu z dnia [...], w pozycji badania dodatkowe, wskazano: RTG z [...] płuca o nieznacznie wzmożonej przejrzystości bez zagęszczeń ogniskowych.
Tymczasem w poprzednim orzeczeniu tej jednostki wydanym na podstawie rtg klatki piersiowej z roku [...], [...] i z [...] opisano zmiany w postaci nieregularnych zacienień smużkowo-siateczkowych skupiających się w polach dolnych. Zdaniem Sądu Instytut nie wskazał, czy u skarżącej nadal występują takie zmiany w obrazie płuc a jeżeli występują (bądź są to już inne zmiany) to dlaczego nie są tego rodzaju, które Instytut uznaje za konieczne do rozpoznania choroby zawodowej pylicy płuc. Stwierdzenie występowania u skarżącej zmian w obrazie płuc obligowało natomiast tą jednostkę do ich dokładnego opisania, wyjaśnienia ich charakteru oraz przyczyn, z powodu których nie można ich zdiagnozować jako pylica.
Sąd uznał że orzeczenie Instytutu nadal nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 84 k.p.a., jest ono bowiem pozbawione należytego uzasadnienia i nie może służyć za podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
Przystępując do oceny legalność działania organu w świetle przedstawionych wytycznych wynikających z treści obu wskazanych wyroków, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za w pełni zasadną.
W prowadzonym po drugim z wyroków postępowaniu organ zwrócił się o wydanie kolejnej opinii uzupełniającej. W opinii tej, nie bacząc na stanowisko Sądu przedstawione w wyroku z dnia 17 czerwca 2013r., lekarze IMPZiŚ powtórzyli dosłownie swoją wypowiedź ("po zapoznaniu się uprzednio ze zdjęciami, na podstawie których WOMP K. rozpoznał chorobę zawodową, naszym zdaniem nie było podstaw do postawienia takiego rozpoznania"), która uznana została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jako wypowiedz "nie do zaakceptowania" bez głębszego wyjaśnienia i uzasadnienia rozbieżności stanowisk obu placówek orzeczniczych. Skwitowanie tego obowiązku stwierdzeniem, że "trudno jest wypowiadać się za lekarzy WOMP" przemawia raczej o braku dołożenia należytej staranności w wypełnianiu zaleceń Sądu niż za ich wypełnieniem.
Również nie jest przekonywujące tłumaczenie rozbieżności stanowisk obu placówek medycznych hipotetycznymi trudnościami w ocenie obrazu zmian w polu płucnym ze względu na rozwijającą się u badanej rozedmę płuc. Ta ostatnia wypowiedź świadczyć może bowiem zarówno o błędzie po stronie lekarzy WOMP jak i po stronie IMP.
Ponad powyższe, mimo zdecydowanych wskazań przedstawionych w obu w/w wyrokach pozostano przy niepopartym dalszymi wyjaśnieniami stwierdzeniu o braku u badanej zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc zgodnie ze standardami klasyfikacji pylicy Międzynarodowego Biura Pracy (MPB) z 1980r.
Stwierdzenie powyższe nie tylko nie wypełnia zaleceń procedującego uprzednio Sądu. Przede wszystkim nie jest dopuszczalne na gruncie obowiązującego prawa.
W wykazie chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych w poz. 3 zawierającej 8 punktów umieszczono pylicę płuc bez żadnego dookreślenia warunków rozpoznania tej choroby zawodowej, a inna definicja prawna pylicy nie jest znana. Choroba ta nie jest w wykazie chorób zawodowych ograniczona przez wskazanie koniecznych do jej stwierdzenia objawów czy parametrów. Po myśli art. 237 § 4 Kodeksu pracy jedynym podmiotem upoważnionym do formułowania wytycznych diagnostyczno-orzeczniczych i kryteriów rozpoznawania chorób zawodowych jest minister właściwy do spraw zdrowia. Minister ten został upoważniony do wydania aktu wykonawczego zawierającego uregulowanie tej problematyki. Do chwili obecnej przepisów takich brak. Zdecydowanie nie zastępują ich zalecenia Międzynarodowego Biura Pracy. Międzynarodowe Biuro Pracy, jako organ Międzynarodowej Organizacji Pracy, której członkiem od chwili jej założenia, a to od 1919r. jest również Polska, zgodnie z treścią art. 10 Konstytucji Międzynarodowej Organizacji Pracy ma charakter organu wykonawczego i nie posiada uprawnień do stanowienia obowiązujących norm prawnych o zasięgu międzynarodowym.
Wydana przez Międzynarodowe Biuro Pracy "Klasyfikacja" nie zawiera zatem przepisów prawa bezwzględnie obowiązujących na terenie Polski. Ma charakter zaleceń, a nie wiążących reguł. Celem wydanej w 1980r. klasyfikacji jest wyłącznie ułatwienie i ujednolicenie porównywalnego opisu radiologicznych zmian w obrębie narządów klatki piersiowej, wywołanych wdychaniem pyłów, umożliwiające zminimalizowanie rozbieżności w ocenie radiologicznej Nie służy ona natomiast tworzeniu prawnej definicji choroby pylicy. "Klasyfikacja" nie definiuje patologicznych jednostek chorobowych, ani nie bierze pod uwagę zdolności do pracy. Ponadto nie wyznacza prawnych definicji pylicy dla celów odszkodowań, ani nie implikuje poziomu, na którym wypłacane jest odszkodowanie
Powoływanie się zatem w decyzji odmawiającej stwierdzenie choroby zawodowej jako na przyczynę rozstrzygnięcia wyłącznie na Klasyfikację Międzynarodowego Biura Pracy nie implikującej prawnych definicji pylicy i nie stanowiącej wystarczającej podstawy do samodzielnego definiowania tej jednostki chorobowej, jest istotnym uchybienie procesowym.
Analiza treści uzupełniającego orzeczenia lekarskiego IMZiŚ w S. z dnia [...] (tak zresztą jak i poprzedzającego go z dnia [...] czy z dnia [...]) pozwala przyjąć, że zasadniczo zawarto tam generalne dyrektywy mające na celu poinformowanie, w jaki sposób odbywa się diagnostyka w sprawach chorób pylicy płuc. Były to więc wypowiedzi nie związane ze stanem zdrowia badanej. Wyłącznie w jedynym zdaniu zauważono natomiast, że u pacjentki "brak jest efektu uzasadniającego rozpoznanie pylicy płuc zgodnie ze standardami klasyfikacji pylicy płuc MBP z 1980r."
Przedstawione orzeczenie uzupełniające z dnia [...] nadal nie dawało więc organowi inspekcji sanitarnej możliwości skontrolowania słuszności stanowiska lekarzy.
Przyjmując, że choroba pylicy, jako choroba zawodowa nie jest w wykazie chorób zawodowych ograniczona przez wskazanie koniecznych do jej stwierdzenia objawów czy parametrów, a Klasyfikacja Międzynarodowego Biura Pracy nie stanowi wystarczającej podstawy do samodzielnego definiowania tej jednostki chorobowej, orzeczenia medyczne w sprawach tej choroby wymagają szczególnie starannego uzasadnienia odmowy jej stwierdzenia z powołaniem na wiedzę medyczną, co poddane musi być kontroli organu wydającego decyzje o stwierdzeniu choroby zawodowej. Mając na względzie, że kontrolowana obecnie przez Sąd decyzja uchylana była już dwukrotnie ze względu na brak należytego uzasadnienia odmowy stwierdzenia choroby zawodowej, obowiązkiem organu było dołożenie najwyższej możliwej staranności w wypełnieniu tego zadania. Obowiązkowi temu, zdaniem obecnie rozpoznającego sprawę składu orzekającego, nie sprostał.
Ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia o braku zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc organ nie dokonał jakiejkolwiek oceny wydanych orzeczeń lekarskich, przyjmując jedynie ich konkluzję za podstawę zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza także, że organ nie wykonał wytycznych wynikających z treści wyroku z dnia 17 czerwca 2013r. nakazujących wyjaśnić rozbieżność pomiędzy odczytem radiogramów klatki piersiowej skarżącej z roku [...], [...] i z [...], w których opisano zmiany w postaci nieregularnych zacienień smużkowo-siateczkowych skupiających się w polach dolnych, a radiogramem z dnia [...], w którym wskazano wyłącznie, że brak jest zagęszczeń ogniskowych. Niezbędne było zatem wyjaśnienie czy u skarżącej nadal występują takie zmiany w obrazie płuc a jeżeli występują (bądź są to już inne zmiany) to dlaczego nie są tego rodzaju, które Instytut uznaje za konieczne do rozpoznania choroby zawodowej pylicy płuc.
Tym samym uznać trzeba, iż zaskarżona decyzja wydana została po raz trzeci z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 80, art.84 a także art. 107 k.p.a, a także z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. Bez względu na przewidziane prawem, tylko dwuszczeblowe postępowanie diagnostyczne, na organie inspekcji sanitarnej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbadania wszystkich zebranych dowodów i dokonania ustaleń na podstawie wszechstronnego ich rozważenia. Stwierdza chorobę zawodową lub odmawia takiego stwierdzenia organ inspekcji sanitarnej, a nie placówka diagnostyczno-konsultacyjna. Jego rolą jest więc uzyskać takie dane, na podstawie których można wyprowadzić i uzasadnić wniosek, czy stwierdzone objawy chorobowe odpowiadają objawom choroby zawodowej, czy pozostają w związku przyczynowym z wykonywaną pracą zawodową, czy też rodzaj wykonywanej pracy nie ma żadnego wpływu na powstanie i rozwój schorzenia.
Mając do dyspozycji orzeczenie lekarskie niewyjaśniające w sposób wymagany prawem przyczyn odmowy rozpoznania u badanego jednostki chorobowej organ inspekcji sanitarnej nie może przystąpić do wydania decyzji administracyjnej.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje za konieczne uchylić zaskarżoną decyzję w celu ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej oraz wskazań, co do dalszego postępowania przedstawionych w obu wcześniej wydanych wyrokach, a także powyżej zamieszczonych rozważaniach.
Rolą organu będzie uzyskanie uzupełniającego orzeczenia lekarskiego, w którym zawarty zostanie dokładny opis zmian zaobserwowanych na podstawie kolejno ocenianych radiogramów w obrazie płuc skarżącej i wyjaśnienie ich charakteru. Jeżeli zaobserwowane i opisane zmiany nie będą zdaniem uprawnionych lekarzy upoważniać do stwierdzenia choroby zawodowej w postaci pylicy płuc górników kopalń węgla, organ jest zobowiązany do uzyskania wyjaśnienia z jakich przyczyn nie są one objawami tej choroby zawodowej. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że pylica płuc w wykazie chorób zawodowych nie została ograniczona żadnymi kryteriami diagnostyczno-orzeczniczymi.
Sąd nie jest upoważniony do polemizowania ze stanowiskiem lekarzy, co do tego czy już zacienienia smużkowate, czy zmiany drobnoogniskowe, lub zagęszczenia ogniskowe uprawniają do stwierdzenia tej choroby. Brak możliwości jej stwierdzenia wynikać musi jednak z przekonywujących i logicznych ustaleń medycznych zamieszczonych w orzeczeniu lekarskim. Tego rodzaju rozważań nie zawierają jednak wydane w sprawie orzeczenia.
Dodatkowo organ zwróci się do WOMP o sprecyzowanie jakie zmiany zaobserwowane zostały w radiogramie płuc skarżącej z dnia [...] i dlaczego uzasadniały rozpoznanie choroby zawodowej w postaci pylicy płuc.
Będąc w posiadaniu tak uzupełnionego materiału dowodowego, wyjaśni samodzielnie przyczyny rozbieżności pomiędzy wydanymi w sprawie orzeczeniami medycznymi i uzasadni w sposób przekonywujący, która z wydanych w sprawie diagnoz jest jego zdaniem słuszna i z jakich przyczyn.
Organ musi pamiętać, że jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek jej organów wynikający z treści art. 11 k.p.a.,polegający na należytym i wyczerpującym informowaniu stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych przez organy rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995r. sygn SA/Lu 2479/94 publ.
LEX nr 27106). Wyjaśnienie stronie zasadności decyzji może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna dla niej, jest zasadna, co ma ogromny wpływ na efektywność działań organów (por. S. Rozmaryn O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961 Nr 12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1984 sygn. akt Sa/ Po 1122/83 nie publ., W. Dawidowicz Postępowanie Administracyjne Zarys Wykładu Warszawa 1983).
Zauważa się nadto, iż powoływanie się przez organy inspekcji sanitarnej na kryteria orzeczniczo-diagnostyczne w postaci klasyfikacji pylicy MOP, które nie stanowią powszechnie obowiązującego prawa, wymaga przedstawienia tych materiałów w aktach sprawy, w celu umożliwienia zapoznania się z nimi, jako materiałem dowodowym, przez strony postępowania. Wydaje się więc celowe, by powołując się na zalecenia MPB ILO, organ dołączył je do akt sprawy, jako całość materiału braną pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.