Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w R. działający z upoważnienia Zarządu Powiatu R. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 ust. 3, ust. 4, ust. 5 i ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) uchwały Rady Powiatu w R. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Województwa Ś. Nr 48) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zezwolił Spółce w C. – L. na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót oraz umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego drogi powiatowej Nr [...] na odcinku ul. [...] w C. – L., na wysokości budynku mieszkalnego nr [...], wskazując jego lokalizację i powierzchnię, termin zajęcia oraz określając szczegółowe warunki jego zajęcia.
W punkcie [...] decyzji organ ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem przez wnioskodawcę robót w wysokości [...] złotych. W punkcie [...] zobowiązał wnioskodawcę do uiszczenia opłaty rocznej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Nadto organ wskazał w pkt [...], że za zajęcie pasa drogowego w latach następnych, opłaty roczne za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej będą naliczane i pobierane w drodze decyzji administracyjnej przez zarządcę na wniosek właściciela w terminie 14 dni przed upływem terminu, za który wymierzono opłatę roczną. Organ odstąpił od uzasadnienia decyzji, podając że w całości spełnia ona żądanie strony.
Jednocześnie organ administracji poinformował Spółkę A w C. – L. o zasadach ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty rocznej w związku z umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Wskazana powyżej decyzja nie została doręczona do rąk osoby uprawnionej do odbioru korespondencji we wskazanej Spółce. W następstwie wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego pismem z dnia [...] r. Konsekwencją powyższego postanowienia stało się prawidłowe doręczenie Spółce wskazanej decyzji, co nastąpiło w dniu [...] r.
Odwołanie od tej decyzji wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. skarżąca Spółka pismem z dnia [...] r. W odwołaniu tym wystąpiła o uchylenie pkt [...] decyzji dotyczących ustalenia opłaty rocznej za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym i orzeczenie o obowiązku zapłaty sformułowane w pkt [...] w części dotyczącej opłaty za zajęcia pasa drogowego w związku z robotami związanymi z wymianą [...]. W motywach odwołania odwołująca się Spółka przytoczyła treść art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 i 8 ustawy o drogach publicznych i doszła do przekonania, że opłata roczna ma charakter jednorazowy i nie może być wymierzana corocznie, a tym samym brak jest potrzeby uzyskiwania corocznego zezwolenia, co z kolei wynika z treści art. 38 ustawy o drogach publicznych.
Ponadto podała, że przez "umieszczenie" należy rozumieć budowanie nowych [...], a nie roboty związane z remontem już istniejących. Wymierzenie opłaty za remontowanie sieci i przyłączy stwarza obowiązek uiszczenia opłaty za sieci i przyłącza, które zostały posadowione w ziemi przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o drogach publicznych. Sytuacja ta prowadzi do retroakcji prawa. Wymiana starego przyłącza na nowe nie może wiązać się nakładaniem opłat, gdyż urządzenia te są tożsame z dotychczasowym tam umieszczonym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. W dalszej części uzasadnienia organ ten odwołał się do postanowień art. 38 i 40 ustawy o drogach publicznych i zauważył, że wszelkie działania w pasie drogowym wymagają zgody właściwego organu, za którą pobierana jest stosowna opłata.
Nadto zauważył, że w sprawie bezspornym jest wystąpienie Spółki z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ze wskazaniem rodzaju robót, polegających na wymianie [...], jak również naliczona z tego tytułu opłata, spornym natomiast jest naliczenie opłaty rocznej. W konsekwencji organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w sposób prawidłowy zostały naliczone opłaty jedna za zajęcie pasa drogowego, a druga za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci [...], a decyzja organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółka A w C. – L. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości i organu pierwszej instancji w części dotyczącej zasadności naliczenia opłaty rocznej lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W motywach skargi skarżąca Spółka podała, że zgodnie z treścią art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przebudowa lub remont istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, należy do ich właściciela i wymaga zgody zarządcy drogi, która winna być wydana w oparciu o postanowienia art. 40 ust. 2 pkt 1, a brak jest podstaw do naliczenia takiej opłaty w oparciu o art. 40 ust.
5. Natomiast zastosowanie wskazanego art. 40 ust. 5 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zasadne byłoby wówczas, gdyby w pasie drogowym umieszczono nowe urządzenie, a w tej sprawie występuje remont urządzenia istniejącego. Zdaniem skarżącej, kwestia, czy w przypadku remontu istniejącego urządzenia na tle art. 38 ust. 2 powyższej ustawy sytuacja ta jest równoznaczna z jego umieszczeniem w pasie drogowym jako urządzenia nowego, nie została wyjaśniona. Jak również organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonej w odwołaniu niezbędności corocznego przedłużania ważności decyzji na umieszczenie uzbrojenia w pasie drogowym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Przy czym wskazał, że skoro w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej to za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, której sposób obliczenia ustawodawca określił w art. 40 ust. 4 – 6. Tym samym nie ma możliwości odstąpienia od naliczenia tejże opłaty rocznej. Nadto organ ten zaznaczył, że odstępstwo od obligatoryjnego obliczenia przedmiotowych opłat ustawodawca dopuścił jedynie w odniesieniu do zajęcia pasa drogowego w związku z koniecznością usunięcia awarii.
W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej [...] ograniczył żądanie skargi do kwestii wymierzenia opłaty rocznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jej działań, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po myśli art. 145 § 1 pkt 1 wskazanej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Istota sporu między stronami sprowadza się do kwestii, czy zakres prac zgłoszonych we wniosku z dnia [...] r. stanowił podstawę do udzielenia skarżącej Spółce zezwolenia w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 208 ze zm.) oraz naliczenie opłaty rocznej na podstawie art. 40 ust. 5 tej ustawy, pod wydane zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym i ustaloną w związku z tym opłatą, jako konsekwencją zezwolenia wydanego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.
Organ odwoławczy stwierdzając prawidłowość naliczenia obu opłat, podał czego dotyczy każda z nich. Przedstawił, iż pierwsza opłata dotyczy zajęcia pasa drogowego w związku z prowadzeniem robót remontowych polegających na zajęciu pasa drogowego w związku z prowadzeniem wykopu, natomiast druga opłata związana jest z umieszczeniem w pasie drogi urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci [...]. Nie wyjaśnił natomiast, na podstawie jakich okoliczności uznał, iż zachodziły podstawy naliczenia opłaty w oparciu o art. 40 ust. 3 i 5 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 2 powoływanej ustawy i nie odniósł się do zarzutów odwołania, czy "wymiana przyłącza wodociągowego stanowiła remont istniejącej sieci, czy też stanowiła umieszczenie nowego urządzenia".
Z treści art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, wynika, że przebudowa i remont obiektów budowlanych i urządzeń istniejących w pasie drogowym niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, należy do ich właściciela i wymaga zgody zarządcy drogi. Stosownego zezwolenia zarządcy drogi wymaga też lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 3 powoływanej ustawy). Natomiast art. 40 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudowa, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zgody zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy:
- 1. prowadzenia robót w pasie drogowym,
- 2. umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,
- 3. umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,
- 4. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wcześniej wymienione.
Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. W art. 40 ust. 4 – 6 ustawy o drogach publicznych dokonano zróżnicowania w sposobie obliczania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego ze względu na rodzaj prowadzonych prac, określonych w art. 40 ust. 2 pkt 1 – 4 tej ustawy. Z regulacji tej wynika, że jakakolwiek ingerencja w pasie drogowym niezwiązana z gospodarką drogową, czy obsługą ruchu drogowego jest możliwa po uprzednim uzyskaniu stosownych zezwoleń od zarządcy drogi. Celem powyższej regulacji dotyczącej lokalizowania, wykorzystywania lub zmniejszania obiektów budowlanych, czy urządzeń obcych w pasie drogowym jest zapewnienie zgodnego z prawem i bezpiecznego zarazem korzystania z drogi publicznej.
Zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 powoływanej ustawy dotyczy zajęcia pasa drogowego w związku z wykonywaniem robót lub działań w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4), a także umieszczenia w pasie drogowym urządzeń lub obiektów obcych (art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3).
Prowadzenie robót w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych dotyczy wszelkiego rodzaju prac remontowych, konserwatorskich, budowlanych, robót ziemnych, naziemnych lub podziemnych itp. Natomiast umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami ruchu drogowego dotyczy lokalizowania po raz pierwszy urządzenia obcego w pasie drogowym, a więc ulokowania (umieszczenia) nowego urządzenia. Słowo umieszczać inaczej "umieścić, ulokować, położyć, postawić" (Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka. Warszawa 1983 r. t. III s. 599) w logicznym i potocznym rozumieniu oznacza umieszczenie, czyli wyznaczenie miejsca bądź ulokowanie, a więc pierwotne usytuowanie obiektu. Za taką wykładnią art. 40 ust. 2 pkt 2 powoływanej ustawy przemawia sposób naliczenia opłaty rocznej z tytułu zajęcia pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 2 pkt 2, na podstawie art. 40 ust. 5 cytowanej ustawy.
Oznacza to, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a także uiszczenia opłaty z tego tytułu na podstawie art. 40 ust. 5 tej ustawy odnosi się do sytuacji, gdy następuje umieszczenie (ulokowanie) nowych urządzeń obcych, a więc po raz pierwszy, bądź też, gdy wymiana istniejących urządzeń obcych polega na takiej przebudowie, gdzie urządzenie to nie będzie prowadzone po dotychczasowej trasie, a więc gdy faktycznie wymiana ta będzie prowadziła do zwiększenia zajętej powierzchni pasa drogowego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, nie wskazał, w oparciu o jakie przesłanki uznał, że wymiana [...] w zakresie określonym na wniosku z dnia [...] r. uprawniała do naliczenia kwestionowanej opłaty. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących charakterystyki robót określonych w zgłoszonym przez skarżącego wniosku. Nie przeprowadzono bowiem żadnej analizy dla ustalenia, czy zgłoszone roboty stanowią przebudowę, czy też remont istniejącej sieci [...]. Okoliczność ta miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wobec czego powinna być przedmiotem rozważań i oceny organu odwoławczego.
Przedstawione powyżej rozważania pozwalają uznać, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym dopuścił się naruszenia uregulowań zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, które mogły skutkować niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego.
W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy przeprowadzi analizę stanu faktycznego i prawnego w sprawie kierując się naprowadzeniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku.
Sąd stosownie do postanowień zawartych w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto kierując się treścią art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 wyżej wymienionej ustawy.
Z powyższych względów stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.
su.