Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. odmówił przyznania A. B. dodatku mieszkaniowego. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 3 i art. 6 ust. 1,2 i 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, ze zm.) oraz art. 104 kpa.
Natomiast w jej uzasadnieniu wskazano, że średni miesięczny dochód na osobę w gospodarstwie domowym wnioskodawczyni wynosi 42092,54 zł i przekracza dochód uprawniający do dodatku. Ponadto dodatek mieszkaniowy w gospodarstwie 2 - osobowym jest różnicą pomiędzy wydatkami na mieszkanie a 15 % średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa: 590,80 – 15 % x 84185,08 = - 12036,96 zł.
Ponieważ kwota stanowiąca procentowy udział własny gospodarstwa domowego w kosztach utrzymania mieszkania pokryła wydatki związane z utrzymaniem lokalu, to dodatek mieszkaniowy nie przysługuje.
W odwołaniu wnioskodawczyni uznała powyższą decyzję za krzywdzącą, powołując się na swoją trudną sytuację materialną.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję I instancji, całkowicie podzielając jej ustalenia i wnioski. Kolegium wskazało, że do dochodu rodziny strony została doliczona darowizna w postaci lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...], dokonana na rzecz wnioskodawczyni przez jej syna, gdyż zgodne jest to z definicją legalną dochodu, zawartą w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W przepisie tym ustawodawca ustalił katalog zamknięty świadczeń, które nie podlegają wliczeniu do dochodu. W katalogu tym nie została uwzględniona darowizna, w związku z czym organ I instancji postąpił prawidłowo. Wobec wysokiej nadwyżki miesięcznego dochodu na członka gospodarstwa domowego nie ma też w sprawie zastosowania art. 6 ust. 8 cyt. ustawy pozwalający na przyznanie dodatku w obniżonej wysokości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. B. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Zwróciła uwagę na swoją sytuację życiową, spowodowaną chorobą jej syna, który jest wyłącznie na jej utrzymaniu, chociaż ona sama jest osobą bezrobotną, utrzymującą się ze świadczeń z pomocy społecznej. Zakwestionowała wliczenie do dochodu darowizny mieszkania, w którym z synem mieszka od ponad 30 – tu lat, a darowizna była zwykłą formalnością. Według skarżącej darowizna nie przyniosła jej żadnych korzyści finansowych, a powszechnie wiadomo, że pojęcie dochodu oznacza uzyskanie z różnych źródeł kwot pieniężnych. Nie można więc wliczać do dochodu wartości świadczeń w naturze. Zauważyła przy tym, że w związku z darowizną została zwolniona od podatku. Ponadto darowizna ta nie była przeszkodą w przyznaniu jej świadczeń z pomocy społecznej.
Skarżąca zarzuciła również organom administracyjnym przewlekłe prowadzenie postępowania, co spowodowało powstanie zaległości czynszowych, których nie jest w stanie spłacić.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej odbywa się wyłącznie w kryteriach legalności, a więc pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269, ze zm.). Tymczasem zaskarżona decyzja odpowiada wymogom przewidzianym w przepisach obowiązującego prawa. W pierwszej kolejności podzielić należy trafne spostrzeżenie organu odwoławczego, że decyzja w sprawie dodatku mieszkaniowego nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, lecz jej treść uzależniona jest od ściśle określonych przez ustawodawcę warunków. O ile strona ubiegająca się o to świadczenie nie spełnia któregokolwiek z tych wymaganych warunków, to nie może uzyskać korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie potwierdzić przyjdzie ustalenia i wyliczenia organów obu instancji, z których wynika przekroczenie w gospodarstwie domowym skarżącej kryterium dochodowego wyznaczonego w art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, i to w wymiarze wyższym niż to dopuszcza art. 6 ust. 8 tej ustawy, umożliwiający przyznanie dodatku w obniżonej wysokości.
Sporna między stronami była kwestia wliczenia do dochodu równowartości darowizny mieszkania, dokonanej na rzecz skarżącej w dniu 13.X.2009 r., a więc w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, z którego to okresu ustala się średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego.
Zdaniem skarżącej owej darowizny nie można wliczyć do dochodu, gdyż pojęcie dochodu obejmuje jedynie uzyskane z różnych źródeł kwoty pieniężne. W świetle art. 3 ust. 3 cyt. ustawy poglądu tego nie sposób podzielić. Generalnie uważa on za dochód wszelkie przychody, a jednocześnie zawiera zamknięty katalog składników majątkowych, które nie wlicza się do dochodu. W orzecznictwie podkreśla się, że katalog ten obejmuje świadczenia o charakterze socjalnym sensu largo (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.XII.2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, ONSA/WSA 2010/2/21). Słusznie stwierdza organ odwoławczy, że w owym katalogu nie ujęto darowizny. Można dodać, że chodzi o każdą darowiznę – zarówno w formie pieniężnej, jak i w postaci świadczenia w naturze. Co do tego ostatniego rodzaju świadczeń art. 3 ust. 3 czyni wyjątek postanawiając, że do dochodu nie wlicza się świadczeń w naturze z pomocy społecznej.
Tym samym – a contrario – wszelkie inne świadczenia w naturze, nie pochodzące z pomocy społecznej, muszą być zaliczone w poczet dochodu. Chybione jest przy tym odwoływanie się przez skarżącą do faktu przyznawania jej świadczeń z pomocy społecznej. Następuje to bowiem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. Nr 175 z 2009 r., poz. 1362, ze zm.), która formułuje własną definicję dochodu. W art. 8 ust. 4 pkt 4 ustawa ta wyraźnie stanowi, że do dochodu nie wlicza się wartości świadczenia w naturze, ale już bez takiego ograniczenia jakie zawiera art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a mianowicie, że mają to być świadczenia w naturze z pomocy społecznej. Tak więc obie wymienione ustawy operują odrębnymi pojęciami dochodu, które w omawianej kwestii się nie pokrywają.
W ramach wykładni systemowej można natomiast jeszcze przywołać ustawę z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (j.t. Dz. U. Nr 51 z 2010 r. poz. 307, ze zm.), która w art. 2 ust. 1 pkt 3 stanowi, że jej przepisów nie stosuje się do przychodów podlegających przepisom o podatku od spadków i darowizn. Z zapisu tego wynika, że darowizny są przychodem, a jedynie nie podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym, jeżeli wchodzą w zakres przepisów od spadków i darowizn.
Na gruncie tych ostatnio wymienionych przepisów, zamieszczonych w ustawie z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (j.t. Dz. U. Nr 93 z 2009 r., poz. 768), przychód określony jest mianem "nabycie", które może dotyczyć rzeczy lub praw majątkowych, przy czym do rzeczy zalicza się też pieniądze (por. np. art. 4 ust. 1 pkt 5), co zresztą pokrywa się z pojęciem darowizny zdefiniowanym w art. 888 i n. Kodeksu cywilnego. Tak więc spójny w rozpatrywanym zakresie, system prawa potwierdza stanowisko organów orzekających w ramach kontrolowanego postępowania administracyjnego, że darowizna mieszkania na rzecz skarżącej jest przychodem składającym się na dochód, w oparciu o której ustala się prawo do dodatku mieszkaniowego.
Poza wyodrębnieniem świadczeń w naturze z pomocy społecznej przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie dają podstaw do dalszego różnicowania pozostałych świadczeń w naturze, w tym darowizn niepieniężnych, czy to ze względów podmiotowych lub przedmiotowych, czy też ze względów słusznościowych albo celowościowych. Dlatego też każda darowizna, nabyta przez osobę ubiegającą się o dodatek w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku, stanowi przychód w rozumieniu art. 3 ust. 3 tej ustawy. Z kolei nie ulega wątpliwości, że ustalenie średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w ramach art. 3 ust. 1 ustawy następuje przez zsumowanie dochodów poszczególnych członków tego gospodarstwa i podzielenie tej sumy przez liczbę tych członków. Tak też skonstruowana jest deklaracja o wysokości dochodów, stanowiąca załącznik nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817, ze zm.) w której należy podać źródła dochodu i wysokość dochodu oddzielnie w odniesieniu do wnioskodawcy i kolejnych członków gospodarstwa domowego. Wyliczenia dokonane przez organy orzekające odpowiadają tym i pozostałym regułom określonym w przepisach o dodatkach mieszkaniowych.
Chybione są również zarzuty skargi natury proceduralnej. Od chwili złożenia wniosku przez skarżącą, do wydania decyzji II instancji upłynęło niespełna 5 miesięcy, w związku z czym nie można mówić o przewlekłości postępowania administracyjnego, a tym bardziej, by doszło z tego powodu do naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270, ze zm.). Do przeciwdziałania bezczynności organu strona dysponuje zresztą specjalnymi instrumentami prawnymi w postaci zażalenia z art. 37 kpa i skargi na taką bezczynność do sądu administracyjnego.
Na koniec powtórzyć można za organem odwoławczym, że skarżącej przysługiwało prawo do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy w późniejszym czasie, czyli po upływie 3 miesięcy od otrzymania omawianej darowizny.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga okazała się bezzasadna, na podstawie art. 151 ostatnio powołanego Prawa orzeczono, jak w sentencji.