Uzasadnienie
W dniu 12.08.2014 r. K. P. (dalej: skarżący) zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. z wnioskiem o przyznanie pomocy w postaci zasiłku okresowego.
Kierownik Dzielnicowego Punktu Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. decyzją z dnia [...] r., nr [...], przyznał skarżącemu zasiłek okresowy w wysokości 210,87 zł. na okres od 1 do 30 września 2014 r., na podstawie art. 8 i art. 38 ust. 1-5 ustawy z dnia 12.
03. 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015r., poz. 163 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "ustawa o pomocy społecznej"). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zacytował brzmienie obowiązujących przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i podał, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, której miesięczny dochód wynosi 120,27-zł., natomiast różnica między kryterium dochodowym, a jego dochodem stanowi kwotę 421,73-zł., jednak ograniczone środki budżetowe nie pozwalają na ustalenie w takiej wysokości zasiłku okresowego.
Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym wyraził niezadowolenie z wysokości przyznanego świadczenia. Poinformował o swoich miesięcznych wydatkach, które wnoszą 193,17-zł. i kosztach opłaty przekazów pocztowych (ok. 4 zł. za jeden), zatem pozostały do dyspozycji dochód w wysokości 17,70-zł. nie wystarcza na zakup żywności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., rozpatrując odwołanie wydało decyzję Nr [...] z dnia [...]r., na mocy której utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r.
W wyniku rozpatrzenia skargi od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30.10.2015 r. o sygn. akt IV SA/Gl 1107/14 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. wskazując, że w przedmiotowej sprawie brak było prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji o charakterze uznaniowym, co uniemożliwia ustalenie, czy organ wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny sprawy został oceniony zgodnie z przepisami prawa i pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a w konsekwencji, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uprawnienia, orzekając zbyt arbitralnie.
Sąd uznał, że ograniczenie się wyłącznie do przedstawienia wysokości dochodu skarżącego nie pozwala ocenić, czy w istocie rozważono całokształt okoliczności sprawy i w sposób obiektywny uwzględniono jego sytuację życiową. Samo lakoniczne powołanie się na ograniczone możliwości finansowe nie jest wystarczające dla uzasadnienia przyznania zasiłku okresowego w wysokości gwarantowanej, a więc w istocie minimalnej. Z tego powodu zobowiązał organ odwoławczy do wnikliwego wyjaśnienia sprawy, w oparciu o ustalony stan faktyczny, przy uwzględnieniu konkretnych faktów oraz przedstawienia podstaw przyznania określonej kwoty zasiłku okresowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po ponownym zapoznaniu się z aktami sprawy i treścią odwołania skarżącego oraz mając na uwadze treść uzasadnienia przywołanego wyroku tut. Sądu z dnia 30.10.2015 r. o sygn. akt IV SA/Gl 1107/14, decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. nr 198, poz. 1925), utrzymało w mocy decyzje organu I instancji z dnia [...]r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołało stan faktyczny sprawy i rezultaty wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym w dniu 12.08.2014 r. Uznało, że skarżący samodzielne prowadzi gospodarstwo domowe i jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, a jego dochodem jest wyłącznie dodatek mieszkaniowy w kwocie 108,91-zł. oraz dodatek energetyczny w kwocie 11,36-zł., co daje łącznie dochód w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku w wysokości 120,27 zł. (lipiec 2014 r.).
Wyjaśniając zasady udzielania pomocy społecznej odniosło się do treści art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542,-zł. (kryterium dochodowe obowiązujące w 2014 r., zwanego dalej w skrócie "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej"), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt. 2-15 ustawy o pomocy społecznej lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.
Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418-zł. miesięcznie (art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3 ustawy), a także nie może być niższa niż 20-zł. miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy). Natomiast okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 ustawy).
W przedmiotowej sprawie ustalony miesięczny dochód skarżącego wynosi 120,27-zł., zatem nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, o jakim mowa w przywołanym powyżej przepisie, a ponadto zachodzi przesłanka w postaci bezrobocia. W związku z tym spełnione zostały wymogi formalne do przyznania wnioskowanego świadczenia, co też organ I instancji uczynił przyznając skarżącemu zasiłek okresowy w wysokości 210,87-zł. na okres jednego miesiąca, tj. od 1 do 30.09.2014 r. w wysokości 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Podał też, dlaczego pomoc w postaci zasiłku okresowego została przyznana w minimalnej wysokości gwarantowanej, ponieważ wielkość środków finansowych, które gmina przeznaczyła na realizację zadań własnych nie pozwala na przyznawanie wszystkim wnioskodawcom zasiłków okresowych w wyższej wysokości.
W piśmie z dnia 29.02.2016 r. organ I instancji poinformował dodatkowo, że z uwagi na brak wystarczających środków finansowych, wypłacał w 2014 r. zasiłki okresowe wyłącznie w minimalnej wysokości, która jest objęta dotacją z budżetu państwa. W 2014 r. organ I instancji otrzymał w planie budżetowym dotację na realizację zadania dot. wypłat zasiłków okresowych kwotę 3 331 774,-zł., ponieważ kwota ta była niewystarczająca na wypłatę zasiłków okresowych w minimalnej wysokości dlatego sukcesywnie w ciągu całego roku składane były zapotrzebowania do [...] Urzędu Wojewódzkiego na zwiększenie planu i tak: w kwietniu 2014 r. zwiększenie o kwotę 1 389 029,-zł., w lipcu 2014 r. o 1 975 257,-zł., w październiku 2014 r. o kwotę 2 093 784,-zł. Łącznie w ciągu roku 2014 z pomocy finansowej w formie zasiłków okresowych skorzystało 3 903 świadczeniobiorców na kwotę 2 902 379,-zł. Pozostała część środków na realizację zadań własnych przeznaczona była na wypłaty zasiłków celowych w szczególnie uzasadnionych przypadkach (bardzo niski dochód lub jego brak) dotyczących zakupu lekarstw ratujących życie, opału w sezonie zimowym, pomocy w formie zakupu obuwia lub odzieży adekwatnej do pory roku bądź innych potrzeb wynikających z indywidualnych, wyjątkowych, szczególnie trudnych sytuacji życiowych klientów.
W 2014 r. z pomocy finansowej w ramach zadań własnych objętych było 10 721 osób. Mając na względzie powyższe ustalenia, w szczególności fakt, że zasiłek okresowy został przyznany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi i w granicach uznania administracyjnego, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., nie było podstaw do zakwestionowania decyzji organu I instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzją wniósł skarżący i podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że posiadany przez niego dochód nie zabezpiecza wszystkich potrzeb życiowych oraz nie ma na to wpływu korzystanie przez niego z najniższego abonamentu telewizji kablowej i internetu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.
Po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała bowiem, że odpowiada ona wymogom obowiązujących przepisów prawa.
Na wstępie wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm., dalej jak dotychczas "ustawa o pomocy społecznej").
Ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w jej art. 2 ust. 1.
Zgodnie z tym przepisem pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.
Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma jedynie na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji osób korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wskazać w tym miejscu również należy, że pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i wnioskodawcy tej pomocy. Istnienie potrzeby przyznania jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie szczegółowych przesłanek, warunkujących przyznanie poszczególnych świadczeń, nie jest wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją ich uzyskania.
Uwaga ta odnosi się w pierwszej kolejności do świadczeń fakultatywnie przyznawanych, a więc takich, które organ może, ale nie ma prawnego obowiązku przyznać, pomimo spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów szczegółowo przedstawionych w ustawie o pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Co więcej ustawodawca sformułował dodatkowy obowiązek polegający na współdziałaniu osoby wnioskującej o przyznanie pomocy ze środków publicznych w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazła (art. 4).
Zasiłek okresowy oraz zasiłek celowy należą do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi zasiłków przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 38 bądź art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Uznanie takie uzależnione jest od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią.
Przepis art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem, iż potrzeby osób i rodzin powinny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Tym samym brak wystarczających środków finansowych na udzielenie pomocy winien być traktowany jako kategoria interesu społecznego i może stanowić samoistna przesłankę decyzji negatywnej, nieprzyznającej określonego uprawnienia stronie lub ograniczającej to uprawnienie (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. o sygn. akt I OSK 1795/11 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I SA/Wa 1026/10, oba dostępne internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej "CBOS").
Omawiana ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w ustawie o pomocy społecznej jest bowiem aktywizacja świadczeniobiorców.
W tym miejscu podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma więc zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zatem obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie o pomocy społecznej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie.
Egzekwowanie obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa osób objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej.
Powyższy przepis statuuje po stronie organów obowiązek wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby ubiegającej się o pomoc społeczną pod kątem istnienia po jej stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie (por. S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wydawnictwo Gaskor Sp. z o.o. Wrocław 2013 r., str. 305 i nast.). Jednocześnie współdziałanie z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej polega nie tylko na udzielaniu odpowiedzi podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, ale na podjęciu konkretnych działań służących aktywizacji zawodowej np. zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub wykonywaniu prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm.), stosowanie do osobistych możliwości wnioskodawcy.
Z tych też przyczyn, w odróżnieniu od zasiłków celowych służących zaspokojeniu konkretnej potrzeby, zasiłek okresowy jest świadczeniem przyznawanym okresowo, na czas jaki jest niezbędny do ustabilizowania trudnej sytuacji osoby potrzebującej pomocy (wnioskodawcy) przy właściwym współudziale pomocy społecznej. Co nie oznacza, że spełnienie przesłanek ustawowych nie pozostawia organowi prawa do oceny opartej na uznaniu wyprowadzonym z zasad ogólnych przyjętych w ustawie o pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r. o sygn. I OSK 1222/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 maja 2015 r. o sygn. akt III SA/Kr 1597/14, CBOSA).
Wobec powyższego zaaprobować przyjdzie pogląd, zgodnie z którym świadczenie w postaci zasiłku okresowego będzie uzyskane dopiero wówczas, gdy organ ustali istnienie potrzeby, której osoba lub rodzina nie jest w stanie przezwyciężyć wykorzystując posiadane uprawnienia, zasoby i możliwości przy jednoczesnym spełnieniu się przesłanek wymaganych do jego przyznania, o czym mowa w zasadzie subsydiarności, wynikającej z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ odwoławczy dokonał wnikliwych ustaleń faktycznych w sprawie, a także poczynił rozważania prawne w oparciu, o które rozstrzygnął niniejszą sprawę oraz odniósł się do wskazań i wytycznych zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia 30.10.2015 r. o sygn. akt IV SA/Gl 1107/14 (por. art. 153 p.p.s.a.). Zgromadził materiał dowodowy świadczący o tym, że skarżący posiada ogólnie dobry stan zdrowia jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, jednak nie podejmuje działań w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Jest jednocześnie osobą spełniającą warunki określone w art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Występują także po jego stronie faktyczne potrzeby, których nie jest w stanie zaspokoić przy wykorzystaniu własnych możliwości, o czym świadczy permanentne przyznawanie mu pomocy społecznej w różnej formie np. w postaci zasiłków celowych oraz zasiłku okresowego, a także dodatku mieszkaniowego (por. wyrok tut. Sądu z dnia 12 sierpnia 2015 r. o sygn. akt IV SA/Gl 63/15; z dnia 15 września 2015r. o sygn. akt IV SA/Gl 64/15; z dnia 1 września 2015 r. o sygn. akt IV SA/Gl 1106/14, CBOS).
Organ odwoławczy prawidłowo uzasadnił również wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku okresowego oraz zagadnienie dotyczące możliwości finansowych pomocy społecznej, wskazując na ograniczoną wysokość środków i zwiększającą się liczbę uprawnionych, co w konsekwencji skutkuje limitowaniem przyznawania świadczeń oraz różnicowaniem ich wysokości.
Na marginesie przyjdzie dostrzec, że brak współdziałania z organami pomocy społecznej, a także brak samodzielnych prób zmierzających do zmiany warunków życiowych i finansowych powinien być oceniony negatywnie, jako okoliczność pozwalająca na odmowę wsparcia finansowego ze strony pomocy społecznej.
Przypomnieć bowiem trzeba, że pomoc społeczna nie jest instytucją zapewniającą źródło stałego utrzymania dla osób, które przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości mogłyby przezwyciężyć problemy egzystencjalne.
Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego (art. 134 p.p.s.a.).
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić, co orzeczono w sentencji wyroku.