Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2005 r., skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., W. M. domagał się ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla swojej żony H. M., która ma obywatelstwo [...] i do miesiąca sierpnia 2005 r. pobierała zasiłek pielęgnacyjny wypłacany jej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku, odmówił H. przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, a jej materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 16 w związku z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołał się na ustalenie, że strona nie zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez co najmniej jeden rok przed złożeniem wniosku oraz przez okres, w którym otrzymywałaby wnioskowane świadczenie.
W dniu 24 stycznia 2006 r. W. M. złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym wyraził niezadowolenie z podjętego w sprawie jego żony rozstrzygnięcia. Wywiódł, że żona już od miesiąca listopada 1999 r. posiada potwierdzenie zamieszkania w Polsce i dysponuje kartą zameldowania wydaną w dniu [...] maja 2003r. przez Wojewodę [...] na czas określony i ważną do dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz do miesiąca sierpnia 2005 r. pobierała zasiłek pielęgnacyjny wypłacany jej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania w sprawie H. M.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniosło, iż art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Zatem, odwołanie może wnieść strona w rozumieniu art. 28 K.p.a., którą jest H. M. i to jej przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.
Natomiast jej mąż nie posiada interesu prawnego do żądania czynności organu i nie jest stroną w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo wskazało, że w dniu 28 marca 2006 r., na żądanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., W. M. złożył pełnomocnictwo, sporządzone z datą 28 marca 2006 r., w którym H. M. upoważniła go do wniesienia odwołania w jej sprawie. Jednakże w dacie złożenia odwołania tj. dnia 16 stycznia 2006 r. W. M. nie był upoważniony do działania w imieniu żony, w związku z czym odwołanie należy uznać za niedopuszczalne.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wyraził niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia i zdziwienie, że do tej pory bez trudności Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłacał jego żonie zasiłek pielęgnacyjny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska i powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie może ono pozostać w obrocie prawnym.
Rozpoznając skargę na postanowienie o niedopuszczalności wniesienia odwołania Sąd nie jest uprawniony do oceny legalności decyzji lub postanowień wydanych wcześniej w postępowaniu administracyjnym. Zatem kwestie merytoryczne związane z prawidłowością odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego H. M. podniesione w skardze, nie mogły wywrzeć wpływu na treść podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia.
Sąd uprawniony był bowiem jedynie do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K..
W tym miejscu należy podnieść, że stosownie do treści art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Nadto, art. 127 § 1 K.p.a. stanowi, że legitymacje do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28, art. 29 i art. 30 tej samej ustawy. Legitymacje ma zatem ten podmiot, który twierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Warunkiem skuteczności tej czynności jest ocena strony, czy tej czynności procesowej dokona sama, czy też za pośrednictwem pełnomocnika (art. 32 K.p.a.). W takim przypadku skuteczność złożenia odwołania przez inną osobę, a nie stronę, uzależniona jest od przedłożenia pisemnego oświadczenia woli strony wyrażającego zgodę na złożenie odwołania.
Samo wezwanie do zatwierdzenia wcześniej wniesionego odwołania, o ile organ miał w tym zakresie wątpliwości, powinno zawierać termin siedmiodniowy do złożenia pełnomocnictwa na piśmie lub zgłoszenia do protokołu z pouczeniem, że niedopełnienie tej czynności spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Na uwagę zasługuje okoliczność, że stosownie do treści art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata mogą również nastąpić na wniosek jednego z małżonków, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Jednakże przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wymagają formalnego przyjęcia pełnomocnictwa, aczkolwiek bez wątpienia ta jednostronna czynność prawna musi odbywać się za zgodą osoby, której pełnomocnictwo zostaje udzielone (zob. Z. Krzemiński, Pełnomocnik..., s. 34-36). Zgoda ta może być wyrażona w różny sposób, w tym również per facta concludenta, na skutek podjęcia przez pełnomocnika działań w imieniu strony. Zdaniem Sądu właśnie tej czynności chciał dokonać W. M.. W literaturze przedmiotu określa się, że "Tego przyjęcia domniemywa się z samego faktu wystąpienia pełnomocnika w imieniu strony, względnie przedstawienia przez niego pełnomocnictwa" (J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne..., s. 79; W. Kałuski, Postępowanie administracyjne..., s. 45; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005.).
Nadto, tak złożone pełnomocnictwo nie wymaga oznaczenia daty jego udzielenia (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 19 czerwca 1998 r. I SA/Lu 641/97, niepubl.) Pogląd ten wyrażony w powołanym wyroku, w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, bowiem w sprawie istotne jest tylko, czy pełnomocnictwo w rzeczywistości udzielone zostało do akt sprawy, do której zostało dołączone oraz jaki jest jego zakres. Okoliczności tych nie wziął pod uwagę organ odwoławczy orzekający w niniejszej sprawie. Na marginesie sprawy zauważyć też trzeba, że zgodnie z art. 33 § 4 K.p.a., w sprawach mniejszej wagi organ administracji państwowej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Organ może zatem nie żądać przedłożenia pełnomocnictwa, jeśli spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki:
- a) przedmiotem postępowania jest sprawa mniejszej wagi,
- b) pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony,
- c) nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony.
Ze względu na określenie "sprawa mniejszej wagi" może powstać wątpliwość, czy zakres domniemanego pełnomocnictwa musi obejmować całą sprawę administracyjną, czy też jedynie jej część. Jak się wydaje, pojęcie sprawy w tym przypadku należy raczej odnosić do czynności postępowania administracyjnego m.in. ze względu na wyjątkowy charakter tej instytucji. Natomiast zdaniem A. Wróbla pojęcie to oznacza sprawę stanowiącą przedmiot postępowania administracyjnego (A. Wróbel, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 301). Ocena wagi sprawy należy do organu administracji publicznej, jednakże powinien on wziąć pod uwagę, czy wynik sprawy może mieć wpływ na sytuację prawną członka najbliższej rodziny lub domownika strony. W wypadku uprawdopodobnienia, że pełnomocnik strony może być zainteresowany wynikiem postępowania, organ powinien zażądać pełnomocnictwa. Zdaniem J. Pokrzywnickiego, w przypadku pełnomocnictwa domniemanego pisemne ujęcie pełnomocnictwa nie jest wprawdzie wymagane, tym niemniej dla porządku należy go zawsze dokonać poprzez adnotację w aktach sprawy (J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne..., s. 79).
Do organu prowadzącego postępowanie należy również ocena, kogo uznać za członka najbliższej rodziny lub domownika strony. Pewną wskazówkę interpretacyjną stanowić może przepis art. 83 K.p.a., posługujący się terminem osób bliskich. Zalicza do nich: małżonka strony, wstępnych, zstępnych, rodzeństwo strony, jej powinowatych pierwszego stopnia oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli.
W rozpoznawanej sprawie mąż H. M. podjął czynności w postępowaniu odwoławczym, bowiem w złożonym w terminie odwołaniu, wyraźne domagał się ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej w decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo po wezwaniu organu odwoławczego przedłożył oryginał pełnomocnictwa udzielonego mu przez żonę w dniu 28 marca 2006 r., co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. W ten sposób wypełnił dyspozycję art. 33 § 2 K.p.a., który stanowi, że pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub do protokołu, a pełnomocnik powinien zgodnie z § 3 tego samego przepisu dołączyć do akt sprawy oryginał pełnomocnictwa lub jego uwierzytelniony odpis. W tej sytuacji nie ma znaczenia okoliczność z jaką datą to pełnomocnictwo zostało sporządzone (mogłoby ono nawet nie posiadać daty), ale już od chwili jego doręczenia organowi administracji, pełnomocnik powinien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach oraz wzywany do udziału w nich tak, jak sama strona postępowania.
Zdaniem Sądu pominięcie przez organ odwoławczy pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1998 r., II SA 1597/96, niepubl.) i skutkuje istotną wadliwością postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r., SA/Wr 875/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 13).
W zaistniałej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania bez wezwania do konwalidowania tej czynności przez W. M. przed ostatecznym jego rozpoznaniem oraz nie badanie tej okoliczności w sprawie skutkuje naruszeniem uregulowań zawartych w art. 7 i 77 w związku z art. 33 K.p.a. i istotną wadliwością postępowania administracyjnego określoną w jego art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając na uwadze przedstawione okoliczności sprawy podnieść należy, że zaskarżone postanowienie nie może pozostać w obrocie prawnym. Wskazane uchybienie procesowe mogło mieć i miało istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, bowiem nie doprowadziło do merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji. Z uwagi na charakter zaskarżonego aktu, jakim jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalności wniesienia odwołania, Sąd odstąpił od orzeczenia w przedmiocie jego wykonania na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.