Uzasadnienie
Rada Miejska w Tarnowskich Górach w dniu 30 listopada 2011 r. podjęła uchwałę nr XVI/224/2011 w sprawie opłat za pobyt dziecka w Żłobku Publicznym nr 1 prowadzonym przez gminę Tarnowskie Góry. W podstawie prawnej tego aktu wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. nr 45, poz. 235 ze zm.).
W §1 ust. 1 powyższej uchwały ustalono stałą opłatę miesięczną za pobyt dziecka w żłobku w 2012 roku, w wysokości 12 % kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę, określonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. nr 200, poz. 1679 ze zm.), z kolei w ust. 2 tego przepisu określono maksymalną wysokość dziennej opłaty za wyżywienie dziecka w żłobku, na kwotę 5,00 zł. W treści §2 niniejszego aktu przyjęto, że zasady pobierania opłat, termin obowiązywania umowy oraz warunki jej wypowiedzenia określa umowa cywilnoprawna zawarta z rodzicem (opiekunem prawnym), natomiast w §4 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.
Skargę na powołaną uchwałę wniósł do tutejszego Sądu Prokurator Okręgowy w Gliwicach domagając się w niej stwierdzenia nieważności postanowienia zawartego w jej §1 ust 1, któremu zarzucił naruszenie art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 34, poz. 198 ze zm.) - zwanej dalej ustawą o podziale zadań... Wskazał bowiem na wadliwość ustalenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku według stawki miesięcznej podkreślając, iż w kompetencji rady miejskiej pozostaje ustalenie przedmiotowej opłaty z uwzględnieniem zakresu i kosztów usług świadczonych na rzecz dziecka w czasie jego pobytu w tej placówce.
W uzasadnieniu skargi Prokurator Okręgowy w Gliwicach wywiódł, że kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, a gmina swoje kompetencje może oprzeć tylko na wyraźnie sformułowanej przez ustawę delegacji, co oznacza, że gminie wolno tylko tyle, ile wynika z przepisu prawa i dlatego jej uprawnienia w omawianym zakresie nie mogą być w żaden sposób rozszerzane. Wynika to z zasady praworządności sformułowanej w Konstytucji RP.
W dalszej części skargi zaakcentowano, iż zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań..., zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy, a tym samym to gminę obciążają koszty zarówno utworzenia takiej placówki jak i jej bieżącego funkcjonowania. Jakkolwiek przy tym art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 zobowiązuje rodziców (opiekunów prawnych) do ponoszenia opłat za pobyt i wyżywienie dzieci w żłobku, to jednak w żadnej mierze nie można przerzucać na nich kosztów utrzymania założonego przez gminę żłobka.
W tym miejscu skarżący przywołał treść art. 58 cytowanej ustawy wywodząc, że określona w ustawie opłata za pobyt w żłobku małoletniego do lat 3 została skonstruowana w taki sposób, że jej wysokość powinna pozostawać w związku z realnymi kosztami pobytu dziecka w tej placówce, a osoba obowiązana do uiszczenia opłaty powinna zapłacić za świadczenia rzeczywiście udzielone w żłobku przy uwzględnieniu kosztów tych świadczeń. Wspomniane unormowanie oparte zostało bowiem na zasadzie ekwiwalentności, która oznacza, że opłata musi być ekonomicznie równoważna konkretnym udzielonym świadczeniom.
Zdaniem Prokuratora, w zaskarżonej uchwale nastąpiło przekroczenie granic delegacji ustawowej, poprzez swoiste zryczałtowanie należności za pobyt dziecka w żłobku. Zarzut ten doznaje wzmocnienia w treści uchwalonego przez Radę Gminy, Statutu Żłobka Publicznego nr 1 prowadzonego przez gminę Tarnowskie Góry, gdzie określono, że opłata za pobyt dziecka, w przypadku jego nieobecności, nie podlega zwrotowi. Statut potwierdza zatem sprzeczność określonej w zaskarżonej uchwale opłaty stałej z sygnalizowaną wyżej zasadą ekwiwalentności nakazującą zasadniczo uwzględnienie przy ustalaniu tej należności ilości godzin faktycznie spędzanych w żłobku przez dziecko w danym okresie rozliczeniowym.
Dodatkowo, na potwierdzenie swojej argumentacji, skarżący powołał się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których wyrażony został podobny pogląd co do spornej kwestii.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ samorządowy powołał się na stanowisko Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej sformułowane w odpowiedzi na interpelację poselską nr 23315, w myśl którego, ustalenie opłaty za godzinę pobytu dziecka w żłobku - jak ma to miejsce w przypadku przedszkoli - wydaje się niezasadne. W odróżnieniu bowiem od podatku, w zamian za opłatę podmiot który ją uiszcza ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu. Zatem ustalona w uchwale opłata za pobyt dziecka w żłobku to należność za określone świadczenie, którą powinna wprawdzie cechować ekwiwalentność, jednakże rozumiana nie jako równowartość świadczonych usług, lecz jako równowartość w odniesieniu do usług, który w danym miesiącu żłobek był gotów świadczyć. Skoro placówka ma zapewnić dziecku opiekę przez określoną ilość godzin, to przez ten czas powinna w niej przebywać odpowiednia ilość opiekunów gotowych do świadczenia pracy, a w rezultacie opłata za żłobek powinna tę gotowość uwzględniać i odpowiadać wartości usług, które w ciągu miesiąca żłobek zobowiązuje się świadczyć w formie opieki nad dzieckiem, w ustawowo określonym wymiarze dziennym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Tarnowskich Górach ustaliła należności za pobyt oraz wyżywienie dziecka w prowadzonym przez to miasto Żłobku Publicznym nr 1 i w przypadku pierwszej z tych opłat powiązała jej rozmiar z kwotą aktualnie obowiązującego minimalnego wynagrodzenia za pracę określając jej miesięczną stawkę jako 12% tego wskaźnika.
Tymczasem skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela utrwalone stanowisko wielokrotnie prezentowane w orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym ustalenie opłat za pobyt dziecka w żłobku, według miesięcznych stawek, narusza art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 (vide wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. o sygn. akt I OSK 950/10, wojewódzkich sądów administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 704/11, w Bydgoszczy, z dnia 7 listopada 2012 r., sygn.. akt II SA/Bd 791/12 oraz wyroki tutejszego Sądu: z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/GL 287/12 i z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 279/12 - wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Należy w tym miejscu podkreślić, że przedmiotem spornej opłaty jest pobyt dziecka w żłobku, a więc chodzi o swoiste świadczenie, mogące obejmować swoim zakresem różne składniki. Trzeba tu wymienić przede wszystkim wskazane w art. 10 cytowanej ustawy z dnia 4 lutego 2011 r., zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych; zagwarantowanie właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej, przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka oraz prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do jego wieku.
Powyższy zakres świadczeń realizowanych przez żłobek może być zatem zróżnicowany, a tym samym partycypacja rodziców lub opiekunów prawnych w kosztach pobytu dziecka w żłobku powinna być adekwatna do rozmiarów i zakresu świadczonych usług, z których dziecko faktycznie korzysta. Trzeba zaakcentować, że cechy usług świadczonych przez żłobek miejski nadają im charakter świadczenia cywilnoprawnego, w którym ma zastosowanie zasada ekwiwalentności wyrażona w art. 487 §2 Kodeksu cywilnego, stanowiącym, iż świadczenie jednej ze stron powinno stanowić odpowiednik świadczenia drugiej. Dlatego nie budzi wątpliwości, że opłatę za pobyt dziecka w żłobku wnosi się za konkretne świadczenia oraz w relacji do konkretnych kosztów świadczonych usług. Opowiedzenie się za takim rozumieniem świadczeń realizowanych za pośrednictwem żłobka oznacza, że ciężar ponoszenia opłaty może mieć miejsce tylko w takim stopniu i zakresie, w jakim rodzic czy opiekun prawny korzysta z rodzajowo określonych świadczeń. Oznacza to, iż między usługami świadczonymi przez żłobek a wysokością opłaty za te usługi powinna występować ekonomiczna równorzędność.
W judykaturze trafnie zwrócono przy tym uwagę, że opłaty - w odróżnieniu od podatków - mają charakter ekwiwalentny, to jest muszą odpowiadać wartości świadczenia pobieranego przez opłacającego i nie mogą tej wartości przekraczać (patrz: wspomniany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 950/10).
Opłata stanowiąca przedmiot zaskarżonego aktu ustalona została w oderwaniu od wartości świadczeń, w zamian za które ma być uiszczana i nie można ocenić, czy w każdym przypadku pobytu dziecka w żłobku partycypacja jego rodziców w kosztach z tym pobytem związanych sięga kwoty określonej w uchwale w formie miesięcznego ryczałtu. Nie sposób przy tym tracić z pola widzenia, że z samej istoty opieki nad małoletnimi w wieku do lat 3 wynika, że ma ona charakter wsparcia dla rodziców, których piecza nad tak małymi dziećmi ma pierwszorzędne znaczenie. Dlatego też wspomniana ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. umożliwia elastyczne korzystanie ze żłobka, odpowiadające zróżnicowanym potrzebom rodziców. W szczególności nie wprowadza ona minimalnego okres pobytu dziecka w żłobku, a w konsekwencji nie można wykluczyć, że dzienny, czy nawet godzinowy wymiar pobytu dziecka w żłobku w skali miesiąca nie wygeneruje takich kosztów, które osiągną wartość odpowiadającą uchwalonemu ryczałtowi.
W tym stanie rzeczy, ustalenie wysokości należnych za te świadczenia opłat musi być oparte na szczegółowej kalkulacji kosztów ich realizacji, zmierzającej do uzyskania ekonomicznej równorzędności pomiędzy wartością udzielanych świadczeń a rozmiarem ponoszonych z tego tytułu należności. Ustalenie tej opłaty nie może natomiast - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - sprowadzać się do określenia zryczałtowanej stałej stawki, czy to wyrażonej kwotowo, czy też uzależnionej od pozostających bez jakiegokolwiek związku z wartością udzielanych świadczeń wskaźnikami ekonomicznymi takimi jak minimalne wynagrodzenia za pracę.
Mając na względzie zaprezentowane wyżej rozważania prawne uznano, że w zaskarżona uchwała w §1 ust. 1 jest sprzeczna z prawem i dlatego na podstawie art. 147 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzeczono, jak w sentencji. O wykonaniu zaskarżonego aktu rozstrzygnięto w oparciu o art. 252 tej ustawy.