Uzasadnienie
[...] W. A. K. A. spółka jawna z siedzibą w S. (dalej: spółka, skarżąca lub wnioskodawca) w dniu 22 grudnia 2015 r. złożyła w [...] Centrum Przedsiębiorczości wniosek o dofinansowanie projektu o identyfikatorze [...] pn. "Wzrost konkurencyjności firmy [...] poprzez zakup innowacyjnych maszyn" (dalej: wniosek). Założeniem projektu było uruchomienie zintegrowanej linii technologicznej, opierającej się na innowacyjnych maszynach.
Dnia 4 kwietnia 2016 r. spółka została poinformowana, że powyższy wniosek nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej z powodu niespełnienia formalnych kryteriów wyboru projektów stanowiących załącznik nr 3 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Kryterium pn. "Wnioskodawca deklaruje realizację projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi" miało zerojedynkowy charakter i nie podlegało uzupełnieniom. Polegało na deklaracji realizacji projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi – w przypadku pomocy przyznanej na zasadniczą zmianę procesu produkcji koszty kwalifikowane musiały przekraczać koszty amortyzacji aktywów związanych z działalnością podlegającą modernizacji w ciągu poprzedzających trzech lat obrotowych. Wymóg taki wynika bowiem z art. 14 pkt 7 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/1014.
Akcentowano okoliczność, że zgodnie z informacją przedstawioną we wniosku o dofinansowanie projekt stanowił zasadniczą zmianę procesu produkcji, natomiast jednocześnie oświadczono, że koszty kwalifikowane nie przekraczają kosztów amortyzacji aktywów związanych z działalnością podlegającą modernizacji.
Pismem z dnia 14 kwietnia 2016 r. wnioskodawca wniósł protest od negatywnej oceny formalnej wniosku. Spółka przyznała, że w pkt B.13.3 wniosku pomyłkowo zaznaczono, że koszty kwalifikowane nie przekraczają kosztów amortyzacji aktywów związanych z działalnością podlegającą modernizacji w ciągu poprzedzających trzech lat obrotowych. Pomyłka była efektem udzielenia odpowiedzi "NIE" zamiast "TAK" na jedno z pytań postawionych w kreatorze wniosku. Wnioskodawca dodał, że koszty kwalifikowalne wynoszą 875 000,00 PLN, natomiast wielkość amortyzacji w firmie [...] we wskazanym okresie wynosiła 645 408,29 PLN. Nadto w tym piśmie wnioskodawca zamieścił prawidłowo wypełnioną rubrykę B.13.3 oraz stosowne uzasadnienie. Wniósł o umożliwienie poprawy wpisu w punkcie B.13.3 oraz przekazanie wniosku o dofinansowanie do dalszej oceny.
Pismem z dnia 2 maja 2016 r. zastępca Dyrektora [...] Centrum Przedsiębiorczości (dalej: organu) poinformował skarżącą, że wniesiony protest został pozostawiony bez rozpatrzenia jako złożony w sposób sprzeczny z pouczeniem, tj. niezawierający kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza wraz z uzasadnieniem. W piśmie tym podkreślono, że wnioskodawca zaakceptował Regulamin naboru, a więc zobowiązał się do złożenia ewentualnego protestu zgodnie z zasadami obowiązującymi w ramach w/w naboru, dotyczącymi procedury odwoławczej. Tymczasem spółka złożyła protest nie zawierający kryterium wyboru projektów, z których oceną się nie zgadza. W proteście przedstawiono stanowisko wnioskodawcy w kwestii dokonanej oceny bez wyszczególniania kryterium, z którego oceną się nie zgadza. Z tego też powodu protest nie podlegał rozpatrzeniu.
Pismem z dnia 17 maja 2016 r. spółka wniosła skargę na czynność organu w postaci pozostawienia bez rozpatrzenia protestu dotyczącego negatywnej oceny formalnej wniosku nr [...] złożonego w ramach konkursu nr [...]
Skarżąca podniosła, że w treści protestu wskazała kryterium wyboru projektów, z oceną którego się nie zgadza i zawarła stosowne uzasadnienie. Wyraźnie wskazano punkt "Wskazanie kryteriów wyboru projektów z oceną których wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem". Skarżąca podkreśliła, że wskazanie kryterium nastąpiło w sposób dorozumiany, skoro poszczególne punkty wniosku odpowiadają poszczególnym kryteriom oceny wniosku. Wynikało to również z faktu, że powodem braku przejścia oceny formalnej wniosku było wyłącznie jedno kryterium.
Spółka dodała, że u podstaw sporu leży oczywista omyłka pisarska popełniona w treści wniosku. Zwrócono także uwagę, że osoba podpisana pod pismem z dnia 2 maja 2016 r. nie jest umocowana do reprezentowania instytucji pośredniczącej.
Pismem z dnia 30 czerwca 2016 r. organ reprezentowany przez fachowego pełnomocnika wniósł odpowiedź na skargę, wnioskując o oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie tym omówiono prawne uwarunkowania ogłoszonego przez [...] Centrum Przedsiębiorczości konkursu nr [...] w szczególności treść regulaminu konkursu oraz pięć kryteriów formalnych. Jednym z kryteriów jest wskazana wyżej deklaracja przez wnioskodawcę realizacji projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi.
W ocenie organu skarga jest bezzasadna. Odnosząc się do treści skargi organ wskazał, że wbrew jej twierdzeniom w proteście nie zostało wskazane żadne kryterium wyboru projektu, z którym skarżąca się nie zgadza. Organ jednocześnie uznał za niedopuszczalne jakikolwiek domniemywanie w ramach jakiego rodzaju kryterium wniesiony protest dotyczy, nawet jeśli negatywna ocena projektu dokonana została ze względu na jedno kryterium oceny. Podkreślono rangę tego warunku formalnego, którego możliwości uzupełnienia ustawa nie przewiduje. Odnosząc się do treści dokumentów załączonych do wniosku na które powoływała się skarżąca, organ wskazał, że miały one na celu jedynie zobrazowanie sytuacji finansowej wnioskodawcy w odniesieniu do planowanego do realizacji projektu z udziałem dofinansowania.
Natomiast na podstawie rachunku zysków i strat nie było możliwe ustalenie aktywów związanych z działalnością podlegającą modernizacji i obliczenie odpowiadających im kosztów amortyzacji w ciągu poprzedzających trzech lat obrotowych, ponieważ do wniosku nie dołączono dokumentów księgowych. W piśmie przytoczono także treść jednego z postanowień Regulaminu konkursu stanowiącego o tym, że na etapie wnoszenia/rozstrzygania protestu wnioskodawca nie może wnosić dodatkowych dokumentów, których nie dołączył w trakcie oceny projektu, a które mogłyby rzutować na jej wynik.
Odnosząc się do zarzutu braku umocowania osoby podpisanej pod pismem z dnia 2 maja 2016 r. organ wskazał, że T. P. dysponuje pełnomocnictwem Dyrektora [...] Centrum Przedsiębiorczości z dnia [...] upoważniającym do podejmowania w ramach zwykłego zarządu wszelkich czynności w zakresie spraw będących przedmiotem statutowej działalności [...] Centrum Przedsiębiorczości, a także pełnomocnictwem szczególnym z dnia 2 lutego 2016 r. upoważniającym do podejmowania wszelkich czynności w ramach rozpatrywania środków odwoławczych składanych przez beneficjentów w odniesieniu do oceny projektów; w szczególności do podejmowania rozstrzygnięć o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia oraz w zakresie autokontroli. Do odpowiedzi na skargę zostały dołączone kserokopie obu pełnomocnictw uwierzytelnione za zgodność z oryginałem.
W odpowiedzi z 4 lipca 2016 r., na wezwanie Sądu o podanie, czy została wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania 3.2 "Innowacje w MŚP" (Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] na lata 2014-2020), organ stwierdził, że kwota ta nie została wyczerpana.
Na rozprawę stawiła się K. A. wraz z pełnomocnikiem, będącym pracownikiem spółki oraz pełnomocnik organu, będący radcą prawnym.
Strona skarżąca podtrzymała stanowisko prezentowane w skardze i dodatkowo wskazała, że Z. F. – Dyrektor [...] Centrum Przedsiębiorczości nie był upoważniony do udzielania dalszych pełnomocnictw, co skutkuje wadliwością pełnomocnictw udzielonych Zastępcom Dyrektora: T. P. i B. R., którzy - odpowiednio podpisali zaskarżone pismo oraz pismo w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie z dnia 4 kwietnia 2016 r.
Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę i wyjaśnił, że z pełnomocnictwa udzielonego Dyrektorowi organu nie wynika zakaz udzielania dalszych pełnomocnictw; istniało więc uprawnienie do ich udzielenia Zastępcom Dyrektora. Wskazał, że pełnomocnictwo dotyczyło fragmentarycznych czynności mieszczących się w kompetencjach Dyrektora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 tego przepisu zamieszczono katalog przedmiotów kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Natomiast zgodnie z § 3 tego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Taka ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 217, dalej: ustawa).
Zgodnie z art. 61 ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) (ust. 1). Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga podlega wpisowi stałemu (ust.
- 2) Kompletna dokumentacja, o której mowa w ust. 2, obejmuje: 1) wniosek o dofinansowanie projektu, 2) informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 46 ust. 3, 3) wniesiony protest, 4) informację, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1 - wraz z ewentualnymi załącznikami (ust. 3). Kompletna dokumentacja jest wnoszona przez wnioskodawcę w oryginale lub w postaci uwierzytelnionej kopii (ust. 4). Sąd rozpoznaje skargę w zakresie, o którym mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi (ust. 5). Wniesienie skargi: 1) po terminie, o którym mowa w ust. 2, 2) bez kompletnej dokumentacji, 3) bez uiszczenia wpisu stałego w terminie, o którym mowa w ust. 2 - powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 6). W przypadku wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji lub bez uiszczenia wpisu stałego sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji lub uiszczenia wpisu w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Wezwanie wstrzymuje bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 (ust. 7). W wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;
- 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
- 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (ust. 8).
Stosownie do art. 64 ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.
W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na pismo organu z dnia 2 maja 2016 r. o pozostawieniu bez rozpatrzenia protestu dotyczącego oceny formalnej wniosku o dofinansowanie. Organ ocenił, że protest został złożony w sposób sprzeczny z pouczeniem, gdyż nie zawierał kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza wraz z uzasadnieniem. Wskazał, że w proteście przedstawiono stanowisko wnioskodawcy w kwestii dokonanej oceny bez wyszczególniania kryterium, z którego oceną się nie zgadzał. Z treści odpowiedzi na skargę wynika, że spełnienie wymogu wskazania przedmiotowego kryterium organ utożsamia z podaniem nazwy tego kryterium.
Natomiast skarżąca nie godzi się z taką oceną wywodząc, że protest skonstruowała w sposób wyodrębniający kryterium wyboru projektów, z oceną którego się nie zgadza i zawarła stosowne uzasadnienie. Podkreśliła, że w proteście zamieściła punkt "Wskazanie kryteriów wyboru projektów z oceną których wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem". Wskazanie kryterium nastąpiło zatem w sposób dorozumiany, skoro poszczególne punkty wniosku odpowiadają poszczególnym kryteriom oceny wniosku. Wynikało to również z faktu, że powodem zatamowania procedury na etapie oceny formalnej wniosku było wyłącznie jedno kryterium.
Rozstrzygnięcie tego sporu wymaga w pierwszej kolejności przybliżenia zasad oceny wniosków o dofinansowanie w ramach regulacji proceduralnej zamieszczonej w ustawie, z uwzględnieniem procedur przyjętych w dokumentacji konkursowej.
Jak wynika z przedłożonych dokumentów [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. w dniu [...] ogłosiło konkurs (dalej: konkurs) nr [...] na dofinansowanie projektów ze środków EFRR w ramach Osi Priorytetowej III "Konkurencyjność MŚP", Działania 3.2 "Innowacje w MŚP" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, Typ projektu 1. Wdrożenie i komercjalizacja innowacji produktowych oraz procesowych. Do pomocy udzielanej w tym konkursie stosuje się art. 14 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (dalej: Rozporządzenie). W rozdziale 4 Regulaminu konkursu (dalej: Regulamin) wskazano, że organ dokonuje oceny i wyboru projektów w oparciu o kryteria zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPO WSL na lata 2014-2020. Kryteria wyboru projektów dla działania 3.2 określone zostały w załączniku nr 1 Regulaminu.
Kryteria podzielono na formalne i merytoryczne. Istotne dla rozstrzygnięcia są kryteria formalne, które podzielono na zerojedynkowe podlegające i niepodlegające uzupełnieniom. Te ostatnie, istotne dla sprawy, to kryteria: 1. Poprawność złożenia wniosku, 2. Kwalifikowalność przedmiotowa projektu, 3. Kwalifikowalność podmiotowa wnioskodawcy, 4. Zgodność z zapisami Rozporządzenia oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 19 marca 2015 r. w sprawie udzielania pomocy de minimis w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020, 5. Wnioskodawca deklaruje realizacje projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi.
Natomiast zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów.
Stosownie do art. 54 ustawy wnioskodawca może wnieść protest w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 46 ust. 3 (ust. 1). Protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera: 1) oznaczenie instytucji właściwej do rozpatrzenia protestu;
- 2) oznaczenie wnioskodawcy;
- 3) numer wniosku o dofinansowanie projektu;
- 4) wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem;
- 5) wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce, wraz z uzasadnieniem;
- 6) podpis wnioskodawcy lub osoby upoważnionej do jego reprezentowania, z załączeniem oryginału lub kopii dokumentu poświadczającego umocowanie takiej osoby do reprezentowania wnioskodawcy. W przypadku wniesienia protestu niespełniającego wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2, lub zawierającego oczywiste omyłki, właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia (ust. 3). Uzupełnienie protestu, o którym mowa w ust. 3, może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 6 (ust. 4). Wezwanie, o którym mowa w ust. 3, wstrzymuje bieg terminu, o którym mowa w art. 56 ust. 2 i art. 57 (ust. 5). Na prawo wnioskodawcy do wniesienia protestu nie wpływa negatywnie błędne pouczenie lub brak pouczenia, o którym mowa w art. 46 ust. 5 (ust. 6).
W myśl art. 57 ustawy właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, licząc od dnia jego otrzymania. W uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony, o czym właściwa instytucja informuje na piśmie wnioskodawcę. Termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 60 dni od dnia jego otrzymania.
Jednakże zgodnie z art. 59 ustawy protest pozostawia się bez rozpatrzenia, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia, o którym mowa w art. 46 ust. 5, został wniesiony: 1) po terminie, 2) przez podmiot wykluczony z możliwości otrzymania dofinansowania, 3) bez spełnienia wymogów określonych w art. 54 ust. 2 pkt 4 - o czym wnioskodawca jest informowany na piśmie odpowiednio przez instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, za pośrednictwem której wniesiono protest, albo przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 (ust. 1). Informacja, o której mowa w ust. 1, zawiera pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61 (ust. 2).
Z przytoczonych przepisów wynika, że postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia protestu dzieli się na dwa etapy. Pierwszy etap to badanie wstępne protestu, w ramach którego ocenia się terminowość jego wniesienia oraz podmiotową i przedmiotową dopuszczalność protestu. Jest to badanie formalne; na tym etapie nie dokonuje się weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy. Jeżeli ten etap postępowania zakończy się ustaleniem, że zachodzi chociażby jedna z przesłanek negatywnych, określonych w art. 59 ust. 1 ustawy, organ jest obowiązany zakończyć postępowanie w przedmiocie protestu, pozostawiając protest bez rozpatrzenia.
Natomiast protest, który został oceniony jako terminowy oraz podmiotowo i przedmiotowo dopuszczalny – bez konieczności wydawania jakiegokolwiek aktu na tę okoliczność – przechodzi do drugiego etapu, a więc postępowania rozpoznawczego, w ramach którego weryfikuje się prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5.
W analizowanej sprawie postępowanie w przedmiocie protestu zostało zakończone na etapie badania wstępnego, poprzez pozostawienie protestu bez rozpatrzenia ze względu na stwierdzenie przez organ niedopuszczalności przedmiotowej – z powodu niespełnienia wymogów określonych w art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy (niewskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem). Jak wyżej wskazano organ stwierdził, że ten wymóg formalny protestu winien być wypełniony poprzez podanie nazwy kryterium, z którego oceną wnioskodawca się nie zgadza – wraz z uzasadnieniem.
Natomiast wnioskodawca tej nazwy nie podał; koncentrował się na wywodzeniu, iż stwierdzona wadliwość wniosku o dofinansowanie jest wynikiem oczywistej omyłki, odniósł się do pisma dotyczącego odrzucenia wniosku o ocenie formalnej oraz do punktu B.13.3 wniosku. Organ eksponował okoliczność, iż wnioskodawca był należycie pouczony o zasadach wnoszenia protestu; co nie jest kwestionowane. Akcentował tezę, że niedopuszczalne jest domniemywanie przez organ, którego kryterium dotyczy wniesiony protest, nawet jeśli negatywna ocena projektu została dokonana ze względu na jedno z kryteriów oceny; zastrzegając, że przedmiotowe kryterium "Wnioskodawca deklaruje realizację projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi" stosuje się do całości wniosku, a nie tylko do niektórych jego punktów. Podkreślił, że w zakresie tego wymogu formalnego protestu nie jest dopuszczalne jego uzupełnienie, na wezwanie organu. Procedura sanacyjna została przez prawodawcę wyłączona, co wskazuje na rangę wymogu.
Sąd stwierdza, że organ dokonał błędnej wykładni art. 59 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy, co pociągnęło za sobą wadliwe zastosowanie tego przepisu; powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wbrew przekonaniu organu obowiązek wskazania kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem nie jest tożsamy z obowiązkiem wskazania nazwy kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem. Ustawodawca nie nakazał podania nazwy kryterium, lecz nakazał wskazanie kryterium. A to nie to samo. Kryterium może być wskazane przez podanie nazwy używanej w procedurze konkursowej lub poprzez podanie danych pozwalających jednoznacznie to kryterium zidentyfikować. Ma rację organ, że w tym zakresie nie jest uprawniony do domniemywania, o jakie kryterium skarżącemu chodzi; natomiast jest obowiązany do ustalenia, czy wywód zamieszczony w proteście pozwala na jednoznaczną identyfikację kryterium. Jeżeli jest to możliwe i nie zachodzą inne przesłanki negatywne, tamujące możliwość przejścia do fazy rozpoznawczej, organ nie może zakończyć postępowania w przedmiocie protestu na etapie badania formalnego.
Za taką interpretacją przepisu przemawia wykładnia językowa; jeżeli w przepisie nie pomieszczono wymogu wskazania nazwy kryterium, to nie ma podstaw do utożsamiania określenia "kryterium" z określeniem "nazwa kryterium".
Przemawia również wykładnia pozajęzykowa. Funkcją przepisu nie jest utrudnienie wnioskodawcom wnoszenia protestów poprzez nadmierny formalizm. Zasadą jest merytoryczne rozpatrzenie protestu, odniesienie się do zarzutów. Celem bowiem całej procedury stosowanej w zakresie dofinansowania projektów jest wybór do dofinansowania najlepszych projektów, spełniających kryteria wyboru. Wybór projektów winien być przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny (art. 37 ust. 1 ustawy), co znajduje umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzonej z traktatowej zasady równości. Zakończenie postępowania w przedmiocie protestu na etapie jego badania wstępnego winno być wyjątkiem, stosowanym w przypadku wystąpienia jednej z ustawowych przesłanek stanowiących podstawę do pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, ale odczytanych literalnie. Prawo do merytorycznego rozpoznania środka odwoławczego nie może być niweczone bez ważnego powodu.
Określone przez prawodawcę owe ważne powody są oparte na poszanowaniu dla zasady słuszności (eliminacja z kręgu podmiotów, którym może zostać przyznane dofinansowanie, podmiotów wykluczonych z powodu szczególnie istotnych naruszeń prawa – art. 207 ustawy o finansach publicznych) oraz zasady pewności prawa (termin do wniesienia protestu ma funkcję stabilizującą obrót prawny, natomiast obowiązek wskazania kryterium służy zakreśleniu granic procedury odwoławczej).
Z powodów wyżej wyjaśnionych nieprawidłowe jest pozostawienie protestu bez rozpatrzenia wyłącznie z powodu nie podania przez skarżącą nazwy kryterium, z którego oceną się nie zgadza. Nie wymaga tego literalne brzmienie przepisu; nie jest to również konieczne dla zakreślenia granicy procedowania w fazie rozpoznawczej protestu, jeżeli z treści protestu jednoznacznie wynika, ocenę którego kryterium kwestionuje skarżąca.
Sąd stwierdza, że w okolicznościach sprawy treść protestu nie budziła żadnych wątpliwości co do kryterium, którego ocenę skarżąca kwestionowała. Nie tylko dlatego, że organ zarzucił niespełnienie jednego kryterium pn. "Wnioskodawca deklaruje realizację projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi". Również dlatego, że treść protestu dotyczy wyłącznie kwestii odnoszących się do tego kryterium w zawężeniu do odniesienia się do konkretnego zarzutu organu związanego z deklarowanym przez skarżącą naruszeniem stosunku kosztów kwalifikowalnych i wielkości amortyzacji (co oznacza niespełnienie wymogu wynikającego z art. 14 pkt 7 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/1014). Jest to jasne, czytelne i brak konieczności domniemywania, o jakie kryterium skarżącej chodzi.
Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że pozostawiając protest bez rozpatrzenia organ naruszył przepis proceduralny - art. 59 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy, ze skutkiem możliwego istotnego wpływu na wynik sprawy. Błędne odkodowanie jednej z negatywnych przesłanek, tamujących możliwość merytorycznego rozpatrzenia protestu doprowadziło do zakończenia postępowania w przedmiocie protestu na etapie badania wstępnego; uniemożliwiając odniesienie się do meritum. Na tym etapie niedopuszczalne jest bowiem odnoszenie się do merytorycznej oceny zarzutów i wszelkie wywody w takim zakresie poczynione przez strony postępowania sądowego musiały pozostać poza zakresem zainteresowania Sądu.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ jeszcze raz dokona badania wstępnego protestu w zakresie wszystkich przesłanek negatywnych, uwzględniając sformułowaną wyżej ocenę prawną. Wynik tego badania zdeterminuje dalsze działania organu. W tym postępowaniu konieczne będzie też dokonanie oceny w zakresie uprawnienia do reprezentacji organu, w celu podjęcia dalszych działań w sposób uwzględniający zasady reprezentacji. Sąd nie kwestionuje faktu posiadania takiego uprawnienia, na etapie dokonania zaskarżonej czynności, przez Dyrektora Z. F. (pełnomocnictwo nr [...] z dnia [...] stanowiące załącznik do uchwały Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...]) który jednak zaskarżonego pisma nie podpisał – uczynił to Zastępca Dyrektora, działający w oparciu o pełnomocnictwo substytucyjne, a organ nie wykazał podstaw prawnych substytucji. Ma rację strona skarżąca, że pełnomocnictwo, którym dysponował Z. F. nie zawiera umocowania do udzielenia substytucji - a wbrew przekonaniu organu - w tym zakresie nie funkcjonuje zasada, że jeżeli substytucji nie zakazano, to jest ona dozwolona.
Zgodnie z art. 106 Kodeksu cywilnego pełnomocnik może ustanowić dla mocodawcy innych pełnomocników tylko wtedy, gdy umocowanie takie wynika z treści pełnomocnictwa, z ustawy lub ze stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Sformułowane w tym przepisie zasady udzielania substytucji organ odniesie do okoliczności sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a.