Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta C. orzekł o:
- - uznaniu E. G. z dniem [...] za osobę bezrobotną
- - odmowie przyznania w/wym. prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu rejestracji strona spełniała warunki do uznania jej za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Od tej decyzji E. G. złożyła odwołanie wnosząc o przyznanie prawa do zasiłku. Jednocześnie podnosiła, że w związku ze zmianą sytuacji na rynku odzieżowym zmuszona została zawiesić działalność gospodarczą, a następnie zapadła w silny stan depresyjny, co spowodowało, że nie zgłosiła się wcześniej do Urzędu Pracy. Do odwołania strona załączyła zaświadczenia lekarskie.
Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt.2, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
W uzasadnieniu wskazano, że E. G. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. w dniu [...]. W dniu rejestracji strona przedłożyła decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dokonanego w dniu 29 grudnia 1989 r. pod numerem [...]
Zdaniem organu odwoławczego E. G. – bezspornie - na dzień rejestracji, tj. [...] spełniała warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Zgodnie bowiem z art.2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2008r. Nr 69 poz.415 z późno zm.), bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy.
Jednocześnie wskazano, iż w myśl art.71 ust. 1 pkt 2 lit. d cyt. ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy jeżeli, w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. W tej mierze – zdaniem organu odwoławczego - biorąc pod uwagę złożone przez stronę w dniu rejestracji dokumenty stwierdzić należało, że organ I instancji nie ustalił, czy strona w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji liczonych od 02 sierpnia 2009 r. udokumentowała opłacanie przez okres co najmniej 365 dni składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.
Organ odwoławczy podkreślił, ze przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania celem zobowiązania odwołującej do złożenia stosownego zaświadczenia potwierdzającego w jakim okresie i w jakiej wysokości (z rozbiciem na poszczególne miesiące) strona opłacała składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, obejmującego okres 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, tj. od dnia 02 sierpnia 2009 r.. reasumując organ odwoławczy wskazał, że organ zatrudnienia po ponownym rozpoznaniu sprawy i uzyskaniu stosownych dowodów złożonych przez stronę wyda rozstrzygnięcie dotyczące uprawnień strony do zasiłku dla bezrobotnych datowanych na dzień rejestracji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca E. G. wnosiła o "odwołanie decyzji o odmowie przyznania (...) prawa do zasiłku". W uzasadnieniu skargi w zasadzie powieliła treść odwołania.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej przytoczonych.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Zwrócić uwagę należy przy tym na przepis art. 134 § 1 tej ustawy nakazujący sądom administracyjnym uwzględnić skargę również w sytuacji dostrzeżenia w ramach kontroli dokonywanej z urzędu innych, niż powołane w skardze, istotnych uchybień.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] którą to decyzją uchylono decyzję Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia[...]
- - uznaniu E. G. z dniem [...] za osobę bezrobotną,
- - odmowie przyznania w/wym. prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W wypadku nie wniesienia odwołania decyzja staje się prawomocna.
W niniejszej sprawie skarżąca niewątpliwie odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji, ale tylko w zakresie odmowy przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych. Jednocześnie skarżąca nie wnosiła odwołania w zakresie uznania jej dniem [...] za osobę bezrobotną.
Biorąc powyższe pod rozwagę należy uznać, że decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] uprawomocniła się w zakresie uznania skarżącej E. G. z dniem [...] za osobę bezrobotną.
W związku z powyższym, zgodnie z treścią odwołania organ odwoławczy mógł badać decyzję jedynie w zakresie zaskarżenia tj. tylko w zakresie odmowy przyznania skarżącej zasiłku dla bezrobotnych. Tymczasem Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji "w całości". Rozstrzygnięcie to, co wynika zarówno z komparycji powyższej decyzji jak i jej uzasadnienia dotyczyło całej decyzji organu pierwszej instancji. Tak więc uchylając decyzję organu pierwszej instancji w zakresie "uznania E. G. z dniem [...] r. za osobę bezrobotną" Wojewoda [...] dopuścił się rażącego naruszenia art. 127 § 1 k.p.a., gdyż rozpoznał sprawę poza zakresem odwołania, co spowodowało działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony i takie działanie stanowi jak wyżej wskazano rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Trzeba w tym miejscu wskazać, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia, może, nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione czy też nie przez odwołującego.
Niemniej jednak w/wym. zasady nie pozwalają organowi odwoławczemu działać z urzędu, bowiem postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot.
Odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części (co ma miejsce w niniejszej sprawie), to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia.
NSA w wyroku z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 556/06 (Lex nr 338307) wskazał, że "w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, w sytuacji gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym". Podniósł nadto, iż "powyższa zasada powinna mieć zastosowanie także w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji nigdy nie może wszczęć takiego postępowania z urzędu, a niezadowolenie odwołującego się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie tego postępowania oraz- co do zasady- także zakres postępowania".
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że odwołanie dotyczyło jedynie odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca nie odwoływała się od decyzji w zakresie uznania jej z dniem [...] za osobę bezrobotną.
Wydając decyzje organ drugiej instancji związany jest treścią odwołania i nie może orzekać ponad to odwołanie, co w niniejszej sprawie oznacza, że organ II instancji wydając decyzje nie może w ogóle w niej rozstrzygać zakresie uznania skarżącej za osobę bezrobotną, co w tej sprawie uczynił.
Wobec stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należało orzec jak w sentencji wyroku stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych wywodów Sądu.
Stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia czyni w zasadzie zbędną merytoryczną ocenę zawartego w nim rozstrzygnięcia, ponieważ sprawa będzie rozpoznana ponownie, a Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia. Niemniej jednak nie sposób nie zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się dokument - złożone w dniu rejestracji ([...])oświadczenie skarżącej - z którego wprost i jednoznacznie wynika, że od lipca 2010 r. skarżąca nie pracuje i nie przebywa na zwolnieniu lekarskim i już w oparciu o ten dokument można było poczynić ustalenia na kanwie przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.