Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną przez Burmistrza Miasta C. na podstawie art. 16, art. 24 ust. 1 i 4 i art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139 poz. 992 późn. zm.), § 6 rozporządzenia Ministra i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105 poz. 881 z późn. zm.) oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokość świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130 poz. 903) odmówiono B. S. uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności.
W uzasadnieniu decyzji powołano się na orzeczenie Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B., z którego wynikało, iż wnioskodawczyni jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a niepełnosprawność ta istnieje od 1979r. Wskazano, iż strona wezwana do uzupełnienia dokumentacji medycznej przedstawiła wypisy orzeczeń z Komisji Lekarskich ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia, jednakże żaden z tych dokumentów nie pozwalał na ustalenie, że niepełnosprawność powstała u wnioskodawczyni przez 21 rokiem życia.
Przyczyną odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego był zatem brak możliwości ustalenia od kiedy istnieje niepełnosprawność.
W związku z wniesieniem przez stronę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie organu i instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ odwoławczy powołał się na treść orzeczenia Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. stwierdzając, iż wynika z niego ustalenie niepełnosprawności odwołującej od 1979r. bez wskazania daty, natomiast strona ukończyła 21 lat w dniu [...] kwietnia 1979r., a zatem konieczne było ustalenie, czy niepełnosprawność powstała przed, czy po tej dacie. W tym celu nakazano organowi I instancji podjąć wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia, w tym również przesłuchanie strony, świadków, historię choroby, a także zobowiązać odwołującą do przedstawienia dokumentacji lekarskiej z okresu sprzed ustalenia niepełnosprawności.
W ponownym postępowaniu organ I instancji przeprowadził dowód z przedstawionych przez stronę dokumentów, a także przesłuchał ją i świadków. Z protokołów przesłuchań wynikało, iż od początku roku 1979r. występowały u odwołującej objawy chorobowe, a wskutek pogorszenia się stanu zdrowia w marcu 1979r. przyjęto ją w dniu [...] kwietnia tego roku na hospitalizację.
Zebraną dokumentację organ przedstawił Powiatowemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. celem sprecyzowania daty powstania u B. S. niepełnosprawności. W odpowiedzi uzyskano informację pochodzącą od przewodniczącej składu orzekającego, który wydał orzeczenie w sprawie stopnia niepełnosprawności B. S. Z informacji tej wynikało, iż przewodnicząca składu, po analizie przesłanej jej dokumentacji medycznej "jest w stanie uznać za datę powstania niepełnosprawności dzień [...] kwietnia 1979r.".
W następstwie uzupełnionego materiału dowodowego sprawy Burmistrz Miasta C. wydał w dniu [...]r. decyzję Nr [...], w której działając na podstawie art. 16, art. 24 ust. 1 i 4 i art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139 poz. 992 późn. zm.), § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105 poz. 881 z późn. zm.) oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokość świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130 poz. 903) odmówiono B. S. przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności.
Powołując się na treść art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także na § 6 ust. 2 pkt 2 § 6 rozporządzenia Ministra i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne organ wskazał, iż określona w orzeczeniu Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności data powstania niepełnosprawności jest elementem koniecznym do ewentualnego ubiegania się o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, przy czym prawo to powstaje wyłącznie wówczas, gdy zgodnie z wymogami ustawy o świadczeniach rodzinnych zostanie w orzeczeniu tym stwierdzona niepełnosprawność, która powstała przed ukończeniem 21 roku życia.
Uznano jako bezsporne, że wnioskodawczyni legitymuje się niepełnosprawnością w stopniu umiarkowanym w rozumieniu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, jednakże nie spełniła drugiej wymaganej przesłanki, czyli warunku powstania niepełnosprawności do ukończenia 21 roku życia. Data powstania niepełnosprawności ustalona na podstawie pisma Powiatowego Zespołu do Spraw orzekania o Niepełnosprawności w B. ([...] kwietnia 1979r.) wyklucza ją bowiem spośród beneficjentów świadczenia opiekuńczego, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny.
B. S. ponownie odwołała się od decyzji organu I instancji wskazując, iż nie zgadza się z odmową przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu i instancji.
Po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy i dokonaniu analizy uzupełnionego materiału dowodowego, powołując się na przepisy art. 16 ust. 1,2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych a także § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne Kolegium uznało za słuszne ustalenie przez organ I instancji daty powstania u odwołującej niepełnosprawności na podstawie informacji przewodniczącej Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. Organ odwoławczy zauważył nadto, iż wskazana w w/w informacji data [...] kwietnia 1979r jest datą skierowania B. S. do Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w E. na oddział neurologiczny. Ustosunkowując się natomiast do pozostałych dowodów zebranych w sprawie, a w tym do zeznań świadków i odwołującej, z których wynikało, iż pierwsze objawy choroby wystąpiły w miesiącu styczniu 1979r. Kolegium oświadczyło, iż wystąpienie objawów choroby nie oznacza jeszcze, iż odwołująca od tego momentu była osobą niepełnosprawną.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie, że niepełnosprawność z bardzo wysokim prawdopodobieństwem powstała przed ukończeniem przez nią 21 roku życia. Powołała się na treść orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B., w którym orzeczono, iż niepełnosprawność powstała w 1979r., a więc w roku, w którym ukończyła 21 lat, jednak nie podano bliższej daty. Opisała występujące u niej już w latach szkolnych objawy choroby podnosząc, iż choroba padaczki jest obciążeniem rodzinnym.
W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie organ powołał się na prezentowaną w toku postępowania administracyjnego argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W ramach kontroli wydawanych przez organy administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji prawa materialnego.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a).
Przeprowadzając zatem ocenę zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem zarówno materialnym jak i procesowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z regulacją ustawy z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), wsparcie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego przeznaczone jest dla określonego kręgu podmiotów, który to krąg wyznacza treść art. 16 ust. 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepisy te jednoznacznie wskazują, w jakiej sytuacji osobie niepełnosprawnej, która ukończyła lat 16 przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a ustawodawca nie dopuścił żadnych wyjątków od zasad wyrażonych we wskazanych normach. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje bowiem wyłącznie osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli jej niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia (art. 16 ust. 3 ustawy), względnie osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy).
Wskazać nadto należy, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera w swojej treści słowniczek pojęć użytych w tym akcie prawnym (art. 3 ustawy).
W słowniczku tym znajduje się między innymi zdefiniowane na potrzeby ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie "umiarkowany stopień niepełnosprawności" i "znaczny stopień niepełnosprawności". Obowiązujące przepisy nie pozwalają zatem ustalać w inny sposób, niż wskazany w treści art. 3 pkt 20 i pkt 21 tego aktu prawnego, wymaganej dla przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przesłanki niepełnosprawności.
Umiarkowany stopniu niepełnosprawności – oznacza dla potrzeb ustawy o świadczeniach rodzinnych - niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów.
Znaczny stopień niepełnosprawności oznacza natomiast niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach albo posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów.
Rozpoznając przeto sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku wnioskodawcy, który ukończył 16 rok życia organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania stopnia jego niepełnosprawności, a także czasu, od którego niepełnosprawność ta istnieje. Orzeczenie Zespołu do Spraw Niepełnosprawności wydane na podstawie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie może być nadto zastąpione żadnym innym dokumentem, tym bardziej pismem informacyjnym zawierającym ustalenia, co do niezbędnych elementów orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ani także dowodem z zeznań świadków.
Zauważyć przyjdzie, iż skarżąca, stosownie do treści § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne Dz. U. nr 105 poz. 881 z późn. zm.) dołączyła do wniosku ostateczne i prawomocne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...]r. Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], utrzymujące w mocy orzeczenie organu I instancji stwierdzające na podstawie art. 6b ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 2 i art. art.6b ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U z 2008r. Nr 14 poz. 92), iż ustalona niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym istnieje u skarżącej od 1979 roku.
Zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328, ze zm.) określenie daty lub okresu powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności jest obligatoryjnym elementem orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem stanowi istotną część merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przedstawione przez skarżącą orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. przesądzało zatem kwestię nie tylko stopnia jej niepełnosprawności ale także daty powstania niepełnosprawności, a organ administracji załatwiający sprawę w przedmiocie uprawnień skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego był związany zawartym w nim rozpoznaniem.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzeczenie przedstawione przez skarżącą zawierało precyzyjne określenie obu niezbędnych dla rozpatrzenia sprawy w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego przesłanek. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż określenie "niepełnosprawność istnieje od 1979 r." ustalało w sposób nie wymagający jakichkolwiek dodatkowych zabiegów interpretacyjnych datę powstania niepełnosprawności. Przyimek "od" użyty w tym wypadku oznacza początek, termin, od którego coś się zaczyna w czasie. W analizowanym orzeczeniu termin ten oznaczono pojęciem "rok". Rok, jako termin prawny, to bezspornie okres liczący dni 356 (por. art. 114 k.c.) Rok oznaczony numeracją 1979, to rok kalendarzowy 1979. Rok kalendarzowy rozpoczyna się od 1 stycznia. Na całym niemal świecie, a w tym również w Polsce obowiązuje bowiem kalendarz gregoriański.
Określenie "niepełnosprawność istnieje od 1979r." oznacza zatem, iż datuje się ona od 1 stycznia 1979r.
Zmiana daty powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności, jakiej dokonały organy w prawomocnym orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności przedłożonym przez skarżącą spowodowała w rzeczywistości powtórne odmienne rozstrzygnięcie prawomocnej sprawy należącej do właściwości zespołów orzekania do spraw niepełnosprawności kontrolowanych przez sądy powszechne (por. wyrok NSA z 4.V.1988 r., sygn. akt III SA 1466/87, OSP 1990/11-12/398).
Zwrócić nadto należy uwagę, iż § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności określa jednoznacznie, iż datę lub okres powstania niepełnosprawności osoby zainteresowanej ustala się na podstawie przebiegu schorzenia, dokumentacji medycznej lub orzeczeń o inwalidztwie, niezdolności do pracy, wydanych przez organy na podstawie przepisów odrębnych. Na podstawie tej samej dokumentacja, która został ponownie przedstawiona przewodniczącej składu orzekającego Zespołu do Spraw Niepełnosprawności, w ramach postępowania dowodowego prowadzonego w sprawie w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, Zespół do Spraw Orzekania stwierdził niepełnosprawność od 1979r. Jak z powyższego wnika dokumentacja ta brana był już pod uwagę przez cały zespół orzekający, a jak wynikało z treści wydanego przez ten zespół orzeczenia, dokumentacja ta nie dawała podstaw do ustalenia daty powstania niepełnosprawności skarżącej "od [...] kwietnia 1979r."
Wskazać nadto trzeba, iż zgodnie z treścią § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, w przypadku braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności jest zobowiązany zamieścić w treści orzeczenia określone sformułowanie- " nie da się ustalić". Powyższe oznacza, iż w przypadku określenia daty powstania niepełnosprawności u skarżącej orzecznicy uznali to za możliwe, a zatem sprecyzowali, tak, jak w wydanym orzeczeniu.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonujący kontroli zaskarżonej decyzji uznał za konieczne odnieść się także, korzystając z uprawnienia nadanego mu w treści art. 135 p.p.s.a, do poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji, i stwierdził, iż konieczne było jego usunięcie z obrotu prawnego. W sposób naruszający bowiem prawo materialne, a to art. 16 ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z § 13 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności ustalono datę powstania niepełnosprawności skarżącej w sposób odmienny od daty wskazanej w osnowie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...]r. Nr [...] wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności utrzymanego w mocy orzeczeniem Wojewódzkiego Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...]r. nr [...].
Zważywszy, iż wskutek uchylenia zaskarżonej i utrzymującej ją w mocy decyzji pozostaje w obrocie prawnym decyzja kasacyjna organu odwoławczego, sprawa powróci do jej rozpoznania przed organem I instancji.
W ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji rozpatrzy sprawę skarżącej na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o świadczenia rodzinnych biorąc pod uwagę, iż złożyła ona dokumentację wymaganą w treści § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, a przedstawione przez skarżącą orzeczenie o stopniu niepełnosprawności przesądziło kwestię daty powstania niepełnosprawności określając, iż datuje się ona od 1979r., co oznacza, jak wyżej wskazano, okres rozpoczynający się od dnia 1 stycznia 1979r.
Mając na względzie dostrzeżone uchybienia orzeczono, jak w sentencji. na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a