Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 104 i art. 108 § 1 k.p.a., art. 193 ust. 1 i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 332 ze zm., zwanej dalej jako "ustawa"), ustalił dla N.J. i F. J. solidarną opłatę za pobyt dziecka D. J. w pieczy zastępczej na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 marca 2017 r. w wysokości 1000 zł miesięcznie, określił sposób dokonywania wpłat oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości świadczeń oraz dodatków przyznanych rodzinie zastępczej. Uchwałą Rady Miasta R. Nr [...] z dnia 23 kwietnia 2015 r. określone zostały szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty oraz odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Organ wskazał, że F.J. złożył wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty. Na podstawie przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnia on jedną z przesłanek do zastosowania wnioskowanej ulgi, tj. płaci alimenty na dziecko umieszczone w pieczy zastępczej w kwocie orzeczonej przez sąd. Jednakże zgodnie z powołaną wyżej uchwałą nawet w przypadku wystąpienia przesłanek do odstąpienia od ustalenia opłaty organ może a nie musi zastosować tą ulgę.
Mając na względzie aktualną sytuację zdrowotną oraz stały dochód w postaci emerytury, a także ewentualną możliwość uregulowania przedmiotowej odpłatności w przyszłości nie zastosowano przedmiotowej ulgi.
W odwołaniu od powyższej decyzji F. J. wyraził niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia, podkreślając, że ponosi koszty związane z zakupem węgla, ubrań dla syna oraz koszty podróży związane z odwiedzinami dzieci.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r. sygn.. akt [...] dziecko D. J. zostało umieszczone w pieczy zastępczej. W dniu 4 stycznia 2016 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w toku którego strona wniosła o odstąpienie od ustalenia tej opłaty. Z materiału dowodowego wynika, że F. J. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem P. uczniem, który nie uzyskuje dochodów. Na dochód rodziny składa się emerytura strony w wysokości 3 106, 73 zł, kwota 300 zł przekazywana przez syna D. oraz 130 zł przekazywana przez syna, co łącznie stanowi kwotę 3 236, 73 zł miesięcznie. Strona uiszcza alimenty na rzecz dzieci w wysokości 300 zł miesięcznie.
Następnie organ przytoczył treść art. 193 art. 194 ust. 1 i 1a ustawy regulujący kwestie odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w tym wysokości opłaty i osób zobowiązanych do jej ponoszenia oraz wskazał, że zgodnie z art. 194 ust. 2 tej ustawy rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust.
- 1. Dalej organ odwoławczy wskazał, że Rada Miasta R. uchwałą Nr [...] z dnia 23 kwietnia 2015 r. określiła szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty oraz odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zgodnie z § 7 ww. uchwały:
- 1. Odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej następuje na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, zaś w przypadku zobowiązanych małoletnich - do dnia uzyskania pełnoletniości przez osobę zobowiązaną.
- 2. Odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić w następujących sytuacjach:
- 1) gdy osoba zobowiązana jest całkowicie niezdolna do pracy a jej dochód lub dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat nie przekracza 200% kryterium dochodowego,
- 2) gdy zobowiązany płaci alimenty na dziecko umieszczone w pieczy zastępczej w kwocie orzeczonej przez sąd lub wynikającej z ugody zawartej przed sądem,
- 3) gdy dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat wynosi nie więcej niż 200% kryterium dochodowego, a osoba zobowiązana wychowuje inne dziecko pozostające pod jej opieką lub została ustalona odpłatność za pobyt innych członków rodziny w jednostkach pomocy społecznej, innych instytucjach zapewniających całodobową opiekę, leczenie, rehabilitację, w pieczy zastępczej lub wystąpiła inna uzasadniona okoliczność, w szczególności długotrwała lub ciężka choroba, niepełnosprawność, znaczne straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych.
- 4) gdy osoba zobowiązana jest małoletnia - do czasu uzyskania przez nią pełnoletniości,
- 5) nieznane jest miejsce pobytu osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat,
- 6) osoba zobowiązana przebywa w zakładzie karnym lub areszcie śledczym i nie posiada własnego dochodu.
Kolegium wskazało, że przepisy ustawy zobowiązują organy do ustalenia odpłatności rodziców za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Natomiast udzielenie ulg w opłatach może nastąpić z urzędu lub na wniosek po spełnieniu przez wnioskodawcę warunków określonych w uchwale rady powiatu. Kolegium stwierdziło, że strona spełnia przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, bowiem płaci alimenty na dziecko umieszczone w pieczy zastępczej w kwocie orzeczonej przez sąd. Jednakże zauważono, że w wyżej cytowanym § 7 uchwały została przewidziana możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty, co oznacza, że organ działając w ramach uznania administracyjnego może ale nie musi zatosować tej ulgi w przypadku zaistnienia sytuacji w przepisie tym określonej. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo odmówił F. J. odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, bowiem jest on osoba zdrową, nie ponosi kosztów związanych z leczeniem, rehabilitacją, posiada stały dochód w postaci emerytury.
Ponadto w takich sprawach zastosowanie przedmiotowej ulgi powinno zostać podyktowane sytuacją strony, która daje podstawy do przyjęcia, że uregulowanie przez nią należności nie będzie możliwe teraz i w przyszłości, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje.
F. J. w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze nie zgodził się z wymienioną wyżej decyzją oraz decyzją wydaną na drugie dziecko w oparciu o które musi płacić łącznie ponad 2 000 zł miesięcznie. Stwierdził że tak dużej kwoty nie jest w stanie regulować, bowiem ma na utrzymaniu syna P., który się uczy, spłaca kredyt oraz ponosi wszystkie koszty związane z bieżącym utrzymaniem rodziny. Ponadto na każde z dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej płaci alimenty w wysokości 300 zł, a także ponosi koszty związane z ich odwiedzinami synów. Jednocześnie wskazał, że jego była żona, z którą nie mieszka, nie pomaga mu finansowo w związku z tym musi sam ponosić wszelkie wydatki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji.
Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesionych. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazanych wyżej kryteriów wykazała bowiem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Za ponoszenie opłaty rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2).
Jednocześnie zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustala, w drodze decyzji starosta (...). W myśl art. 194 ust. 2 rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust.
1. Jednocześnie starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając powyższą uchwałę, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia tej opłaty.
Powyższe regulacje zawierają przesłanki warunkujące wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Należy jednakże zauważyć, że przewidziana w omawianych przepisach instytucja odstąpienia od ustalenia opłaty uzasadnia wdrożenie odrębnego postępowania, w ramach którego organ ocenia w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały przesłanki do odstąpienia. Natomiast od wyniku tego postępowania może zależeć przedmiotowość dalszego przebiegu (toczonego z urzędu) postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W sytuacji bowiem uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o odstąpienie, w ogóle nie zachodzi potrzeba wydania kolejnej decyzji, tj. decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Ponoszenie opłaty przez rodzica zapada przy tym w postaci decyzji ustalającej odpłatność, która jest decyzją związaną (art. 194 ust. 1 ustawy), zaś decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową (art. 194 ust. 3 ustawy).
Zatem musi nastąpić ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty, a dopiero wówczas, w zależności od wyników tego postępowania, podjęcie orzeczenia w kwestii ustalenia tej opłaty.
Jak wynika z akt administracyjnych, syn skarżącego – D. J. został umieszczony w rodzinie zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Następnie w dniu 2 lutego 2012 r. wydana została decyzja o przyznaniu świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka D.J. w rodzinie zastępczej w wysokości 1000 zł miesięcznie począwszy od 1 marca 2012 r., do ukończenia przez dziecko 18-tego roku życia oraz uchyleniu poprzedniej decyzji z 5 lipca 2010 r. ustalającej wysokość pomocy pieniężnej dla rodziny zastępczej. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności zostało doręczone skarżącemu w dniu 4 stycznia 2016 r. Skarżący po otrzymaniu wskazanego zawiadomienia złożył w dniu 20 stycznia 2016 r. wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty.
Należy powtórzyć, że możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty na warunkach określonych w akcie prawa miejscowego (art. 194 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy) prowadzi do wniosku, że w przypadku złożenia wniosku w tym względzie, rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia opłaty musi być poprzedzone rozstrzygnięciem w sprawie odstąpienia od jej ustalenia. W przepisie art. 194 ust. 3 ustawy jest mowa o odstąpieniu od ustalenia opłaty, co oznacza w przypadku odstąpienia, bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia opłaty. Dopiero odmowa odstąpienia otwiera możliwość ustalenia opłaty (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 566/15). Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3078/14 stwierdził, że odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie.
W konsekwencji Sąd ten przyjął, że w sytuacji, gdy prawodawca wskazał na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustaleniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 ustawy wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu.
W przedmiotowej sprawie, organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia dla F.J. opłaty za pobyt dziecka D.J. w pieczy zastępczej, pomimo złożenia przez skarżącego w dniu 20 stycznia 2016 r. wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty. Zdaniem Sądu w analizowanym stanie sprawy organ I instancji przedwcześnie nałożył na skarżącego ten obowiązek.
Wobec powyższego konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Obowiązkiem organu I instancji będzie rozpoznanie wniosku skarżącego o odstąpienie od ustalenia opłaty. Organ ten powinien więc dokonać oceny przesłanek do odstąpienia od ustalenia opłaty i ostatecznie tę kwestię rozstrzygnąć, gdyż ewentualne uwzględnienie żądania skarżącego czyniłoby bezprzedmiotowym postępowanie prowadzone z urzędu o ustalenie opłaty. Zatem stateczne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie będzie miało wpływ na wynik postępowania w sprawie ustalenia odpłatności, wszczętego przez organ z urzędu w dniu 4 stycznia 2016 r.
Dodatkowo należy wskazać, że o wszczęciu postępowaniu z urzędu w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej organ zawiadomił jednym pismem F.J. oraz N. J., matkę dziecka. Pomimo, że w toku postępowania strona podawała, że prowadzi gospodarstwo domowe wyłącznie z synami organ nie tylko odstąpił od ustalenia miejsca zamieszkania matki dziecka, ale zawiadomienia jej odrębny pismem. Tymczasem brak prawidłowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania oznacza, że nie zostało ono skutecznie wszczęte w stosunku do matki dziecka, co skutkuje wadliwością wydanej decyzji.
Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe Sąd nie dokonywał analizy dalszej oceny prawidłowości wydanych przez organy rozstrzygnięć oraz za przedwczesne uznał odnoszenie się do zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.